D. JOSÉ GIMÉNEZ CERVANTES, Secretario del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en uso de las competencias que le otorga el artículo 40 del Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, aprobado por Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre,

CERTIFICA:

Que en la Sesión del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones celebrada el día 31 de enero de 2002 , se ha adoptado el siguiente

ACUERDO


por el que se aprueba la

RESOLUCIÓN SOBRE EL "COSTE NETO DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO UNIVERSAL EN EL AÑO 2000 PROPUESTO POR TELEFONICA DE ESPAÑA, S.A.U."

I.- ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Con fecha 19 de julio de 2001, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en adelante, CMT) aprobó la Resolución sobre el Coste Neto del Servicio Universal prestado por Telefónica de España, SAU (en adelante, Telefónica). Mediante esta Resolución, la CMT acordó no aprobar el resultado del cálculo del Coste Neto presentado por Telefónica para los años 1998 y 1999. Asimismo, se especificó, en el punto sexto de esta Resolución, que la operadora debería "presentar el resultado del cálculo del Coste Neto del Servicio Universal en el que haya incurrido durante el año 2000, conforme a lo resuelto en los apartados anteriores y antes del 1 de septiembre de 2001". Con fecha 25 de julio de 2001, esta Resolución fue notificada a Telefónica.

SEGUNDO.- Con fecha 26 de julio de 2001, tuvo entrada en esta Comisión escrito de Telefónica por el que se solicitó la ampliación del plazo al que se refiere el apartado sexto de la Resolución de 19 de julio de 2001 hasta el 15 de octubre de 2001.

TERCERO.- Mediante Resolución de 9 de agosto de 2001, la CMT acuerda estimar la petición de Telefónica, considerándola como recurso de reposición, quedando ampliado el plazo para la presentación del cálculo del Coste Neto del año 2000 hasta el 15 de octubre de 2001.

CUARTO.- El 22 de octubre de 2001, tuvo entrada en esta Comisión escrito de Telefónica presentado el día 15 de octubre en el que se presenta el cálculo del Coste Neto para el año 2000.

En el mencionado escrito de Telefónica se incluye la siguiente información:

  • Anexo 1, contiene un estado comparativo del coste neto por zonas no rentables de acuerdo con la especificación de los resultados de las tres alternativas metodológicas de las que se hace mención posteriormente.
  • Los Anexos 2 y 3 aportan información relativa al coste neto por la prestación de servicios a discapacitados y usuarios con necesidades especiales así como guías y servicios de información tratados de manera conjunta.
  • El Anexo 4 que acompaña a este escrito aporta información detallada por provincias y Comunidades Autónomas del coste neto en que se incurre por la prestación del Servicio Universal en zonas, en cualquiera de las tres alternativas.
  • Se aporta como Anexo 5, que acompaña a este escrito, la base de datos que se ha elaborado para cumplir estrictamente con la Resolución de 19 de julio, donde se identifican los ingresos y costes asociados a cada una de las 744 zonas y el coste neto de zonas resultante.

QUINTO.- Al objeto de resolver sobre el Coste Neto del Servicio Universal para el año 2000 presentado por Telefónica y como información complementaria a la ya aportada, CMT requiere a que le sea enviada en un plazo de 10 días desde la recepción de la notificación, lo siguiente:

  • La matriz de tráfico en minutos y por zonas cruzadas, sobre la que se basa el cálculo de los ingresos y costes de interconexión de cada "zona" con el resto de las zonas y los orígenes/destinos internacionales, de acuerdo con lo estipulado en el apartado quinto "Valoración de la propuesta de Telefónica según diferentes servicios" de la Resolución de 19 de julio de 2001.
  • Conciliación de los cargos al Servicio Universal con los costes por "centros de actividad" de la Contabilidad Analítica auditada del ejercicio 2000, de acuerdo con un formato adjunto.
  • Número de líneas en servicio en cada una de las "zonas" definidas por Telefónica.

SEXTO.- El 12 de Noviembre de 2001 tuvo entrada en esta Comisión la respuesta de Telefónica al citado requerimiento de información. Concretamente Telefónica presentó los siguientes datos:

  • Matriz de tráfico del Servicio Universal del año 2000 incluyendo el número de minutos total por zonas cruzadas.
  • Matriz de tráfico de interconexión con otras redes indicando el número total de minutos entrantes y salientes, así como el número de minutos entrantes y salientes para llamadas de fijo a móvil, móvil a fijo y minutos en red inteligente.
  • Número de líneas por zona.
  • Conciliación de los cargos al Servicio Universal con los costes por "centros de actividad".

SÉPTIMO.- El pasado 17 de diciembre, con el objeto de resolver sobre el Coste Neto del Servicio Universal, se requirió información complementaria a la ya anteriormente citada para que fuera enviada en un plazo de 10 días desde la recepción de la notificación, lo siguiente:

I. Desglose por servicios de los Ingresos por facturación de tráfico y pseudo-ingresos por interconexión de cada una de las zonas.

II. Desglose de Costes de la red de la zona y de gestión de abonados.

III. Formación de los pseudo-costes de interconexión y precios unitarios por minuto utilizados para su cálculo.

OCTAVO.- Con fecha 27 de diciembre, tuvo entrada en esta Comisión, respuesta de Telefónica al mencionado requerimiento, incluyendo la información solicitada.

II.- HABILITACIÓN COMPETENCIAL.

La presente resolución se emite al amparo de la competencia de esta Comisión para determinar si la obligación de prestar el servicio universal implica una desventaja competitiva, así como de la competencia que tiene para aprobar la determinación del coste neto correspondiente a la prestación de dicho servicio universal fijando, en su caso, los criterios generales para tal determinación, de conformidad con lo establecido en el artículo 39.1 de la Ley General de Telecomunicaciones, que dispone:

"La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones determinará si la obligación de la prestación del servicio universal implica una desventaja competitiva, o no, para los operadores que la lleven a cabo. En el primer supuesto, se establecerán y harán públicos los mecanismos para distribuir entre los operadores el coste neto de dicha prestación, en los términos previstos en este artículo.

(...)

La determinación del coste neto se realizará por el operador de telecomunicaciones que, en cada caso, preste el servicio universal, de acuerdo con los criterios generales establecidos por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. La propia Comisión habrá de aprobar el resultado del cálculo, previa auditoría realizada por ella misma o por la entidad que, a estos efectos, designe".

III. DESCRIPCIÓN DEL CÁLCULO DEL COSTE NETO DEL SERVICIO UNIVERSAL PROPUESTO POR TELEFÓNICA.

III.1. CÁLCULO DEL CNSU POR "ZONAS NO RENTABLES"

El cálculo del coste neto del SU en zonas no rentables se descompone en dos etapas:

  • Definición de las zonas en que se divide el territorio nacional a tal efecto
  • Tratamiento de ingresos y costes de las zonas a fin de determinar las que resultan rentables comercialmente y las no rentables.

a) Definición de zonas

En el apartado quinto 1A de la Resolución de 19 de julio se pidió a Telefónica una definición de zona:

... "En consecuencia Telefónica habrá de presentar ante esta Comisión una división del territorio nacional en zonas más acorde con los criterios reglamentariamente impuestos".

Si bien lo anterior, en el apartado quinto 1B (páginas 27 y 28) de la Resolución, al especificar la metodología a aplicar por Telefónica para el cálculo del coste neto de las zonas, en realidad se estaría definiendo implícitamente el concepto de zona que se ha de considerar. Así se dice:

"Los costes en que incurriría la eventual operadora serían aquellos inherentes a la constitución, mantenimiento y gestión que configura la red local que habrá de desplegar en la zona de referencia, los cuales (...) serían los correspondientes a: centros de actividad que constituyen la red de acceso, gestión de abonados, centros de actividad de conmutación, centros de actividad de transmisión y transporte y medios especiales de acceso"

Para aplicar lo anteriormente mencionado, Telefónica considera que la zona ha de abarcar todo el arco de numeración asociado a una central local. Es decir, el área servida por la propia central local más las áreas de las centrales remotas que dependen de ella. Teniendo en cuenta esta definición se alcanza un total de 744 zonas.

b) Tratamiento de Ingresos y Costes de las zonas.

En primer lugar se computan, distribuidos por zonas, los costes inherentes a la constitución y explotación de la red local que sirve a cada zona, limitados a los costes que establece el Reglamento del SU de: red de acceso, conmutación, transmisión y transporte, medios especiales de acceso y gestión de abonados.

Para valorar los costes asociados a los tráficos que utilizan (para completarse) medios externos a la red local de origen, se han considerado los pagos de Interconexión en que incurriría la "supuesta operadora local" al utilizar la red nacional por terminar llamadas que se inician en la zona de referencia y acaban en otras. Este tratamiento se ha realizado elaborando una matriz de tráfico cruzado entre las zonas definidas y valorando el coste de interconexión de los minutos que salen de cada zona a los precios medios de Interconexión del año 2000.

Respecto a los ingresos de cada una de las zonas, se han tenido en cuenta los que se han facturado, conforme establece el Reglamento del SU, a los abonados de dichas zonas por cuotas de conexión y abono y por tráfico y, adicionalmente se han considerado los ingresos por tráfico de entrada y terminación en la red de cada zona, teniendo en cuenta los eventuales pagos de Interconexión (valorados a precios de Interconexión del 2000) que otras zonas realizarían por terminar llamadas en la zona de referencia.

Por diferencia entre los ingresos y costes de cada zona, determinados como se ha indicado, se calcula el beneficio o la pérdida (ingresos-costes), por la prestación del Servicio Universal en cada una de las zonas, que obtiene actualmente Telefónica y obtendría, en su caso, una operadora sustituta en la prestación del Servicio.

III.2. ALTERNATIVAS DE CÁLCULO DEL "CNSU POR ZONAS" PROPUESTAS POR TELEFÓNICA

Siguiendo en todo caso la metodología antes descrita con determinadas variaciones en alguna de ellas, Telefónica presenta tres alternativas de cálculo del Coste Neto de Servicio Universal por zonas. A continuación comentamos dichas alternativas haciéndolo, en primer lugar, con la que, a nuestro juicio, es la que mejor se acomoda con dicha metodología.

2.1. Propuesta alternativa de cálculo conforme a las directrices de la CMT.

Esta alternativa de cálculo la presenta Telefónica como "alternativa obligada" con la que no se compromete y es, según Telefónica, el cálculo del Coste Neto del Servicio Universal estrictamente de acuerdo con las directrices de la CMT en su Resolución del 19 de julio de 2001 (razón por la que se ha visto obligada a desarrollarla) considerando los costes corrientes de la Contabilidad de Costes presentada a esta Comisión el día 31 de julio, asociados a la red local y desglosados por cada una de las 744 zonas definidas. Así mismo, Telefónica presenta dos cálculos alternativos de los que nos ocuparemos en el punto 2.2. siguiente del presente apartado.

La suma de las pérdidas en las 239 zonas, que del modo referido anteriormente resultan no rentables, constituye la cifra (pretendida por Telefónica y que la CMT considera únicamente como base de partida máxima) de Coste Neto del Servicio Universal por zonas no rentables del año 2000 y asciende a 409.824 Miles de Euros (68.189 Mill. de Ptas). Así mismo, la suma de las ganancias en las restantes 505 zonas rentables asciende a 595.717 Miles de Euros (99.119 Mill. de Ptas).

Los cálculos para cada una de las 744 zonas (áreas de numeración de las centrales locales) de los ingresos y costes, han consistido, como primera provisión, en distribuir por zonas los "Costes de los Centros de Actividad", conforme a la Contabilidad de Costes Corrientes del Ejercicio 2000, de las partidas siguientes:

La imputación de los ingresos a las zonas es trivial conforme a lo establecido en la Resolución del 19 de julio de 2001 y lo dispuesto en el Reglamento del SU, en tanto que consistirá en asignar a cada una de ellas los importes facturados, durante el año 2000, a los abonados de la zona correspondiente y por los conceptos de cuota de conexión y abono y tráfico a cualquier destino.

El tratamiento de los costes e ingresos, adicionales a las partidas comentadas anteriormente, por pagos y cobros de interconexión de la supuesta operadora sustituta, se ha realizado del modo que a continuación se expone.

Serían ingresos adicionales, (que denominaremos pseudo-ingresos) para cada zona considerada aisladamente, los que resultaran de los pagos, que le hacen otras zonas, por terminación del tráfico en la zona de referencia, originado fuera de ella, bien sea en las redes fijas de otras zonas españolas, bien en redes móviles, o bien en redes fijas o móviles de otros países. Los cálculos de tales ingresos adicionales por interconexión se han realizado, a partir de la matriz cruzada de las 744 zonas con ellas mismas, resultando unos ingresos adicionales de 486.105 Miles de Euros (80.881 Mill. de Ptas.) derivados de la terminación de 59.912 Mill. de Min. a razón de 0,0081 euros/min.

Así mismo, serían costes adicionales (que denominaremos pseudo-costes) a los anteriormente comentados los que resultaran para cada zona al tener que pagar esta a otras operadoras, los precios de interconexión por terminación del tráfico originado en ella y destino fuera de ella (en redes fijas de otras zonas, en "redes inteligentes", en redes móviles españolas y en redes fijas o móviles de otros países).

       

2.1. Otras alternativas de cálculo mejores a juicio de Telefónica.

    2.2.1. Alternativa A: Incluyendo el efecto sustitución.

    Según Telefónica, a través del algoritmo utilizado también se puede tener en cuenta el efecto sustitución, que básicamente consiste en considerar que:

    "al dejar de prestar el servicio en una zona, no se pierden todos los ingresos de salida, pues los habitantes de esta zona utilizarán teléfonos de familiares o los del trabajo para realizar llamadas. (...)También se tiene en cuenta que no se pierden la totalidad de los ingresos de llamadas procedentes de otras zonas ya que es posible que parte de los usuarios de zonas no atendidas adquieran teléfonos móviles".

    En la Resolución de 19 de Julio de 2001, esta Comisión puso de manifiesto que:

        ... "el efecto sustitución (ingresos que se obtendrían debido a las llamadas que se realizarían desde terminales móviles o desde otros terminales si se dejara de prestar el servicio en esa zona) como una disminución de los ingresos, y por lo tanto como un incremento del coste total del SU. Resulta éste un supuesto difícil de aceptar, dado que este efecto refleja que, aunque Telefónica no prestara el servicio telefónico en la zona, no dejaría por ello de obtener ingresos, lo que debería redundar en una disminución del coste, no en un aumento"...

    Telefónica de España, S.A.U. en su escrito de 22 de octubre de 2001 dice que esta interpretación de la CMT es errónea, ya que dicho efecto sustitución debería aumentar el coste neto en lugar de disminuirlo.

    Esta Comisión considera que dicha discusión carece de sentido en las circunstancias presentes, a partir del supuesto de "emulación de la operadora" que propone la Resolución de CMT del 19 de julio de 2001, puesto que el hecho de soportar Coste Neto del Servicio Universal, no significa bajo ningún concepto que dicho servicio deje de ser prestado, y haya de ser sustituido, ya que en el caso de que Telefónica decidiera no dar dichos servicios habría otro operador dispuesto a darlos con la compensación correspondiente del Fondo de Servicio Universal, basada en el rendimiento negativo esperado de la explotación.

    Es por esto, que esta Comisión considera que el debate sobre el efecto sustitución y la alternativa comentada se puede obviar en tanto que en el momento actual ya se dispone, en base a las cifras presentadas por Telefónica conforme al criterio de emulación aprobado por la CMT, de los cálculos y resultados que la operadora sustituta obtendría sin necesidad de apelar a la consideración del efecto de sustitución del tráfico operado por otras redes u operadores. Es decir, la Resolución del 19 de julio de 2001, consagra la idea de que la prestación del Servicio Universal en las zonas no rentables no dejará de ser realizada, por una u otra operadora, en ningún caso. Por ello, configura el modelo de cálculo de los costes netos a partir de los ingresos y costes de la operadora establecida o de una eventual sustituta en idénticas circunstancias.

    Por otra parte, esta alternativa, supone un cambio en la definición de zona, alcanzando 7.022 zonas en lugar de las 744 zonas que la propia Telefónica considera proponía la Resolución del 19 de julio de 2001.

    Si bien por las razones indicadas, esta alternativa de cálculo, que conduce a un Coste Neto por Zonas de 557.823 Miles de Euros (92.814 Mill. de Ptas.), es descartada por la CMT; consignamos aquí que según Telefónica esta es, únicamente, la alternativa de cálculo que considera adecuada y la que propone como definitiva.

    2.2.2. Alternativa B: No Incluyendo el efecto sustitución.

Esta tercera alternativa, utiliza idéntica metodología que el planteamiento de partida (sin considerar el efecto sustitución), pero alterando la definición de zonas de forma más desagregada, llegando a 7.022 zonas (en lugar de 744) que esta Comisión no puede asumir pues resulta contraria a su Resolución del 19 de julio de 2001. No obstante, consignamos "pro memoria" que el resultado del cálculo que se obtiene a partir de esta alternativa, de Coste Neto por Zonas, es de 474.223 Miles de Euros (78.904 Mill. de Ptas).

III.3. VALORACIÓN DEL COSTE NETO DEL SERVICIO UNIVERSAL POR LA PRESTACIÓN DE SERVICIO A DISCAPACITADOS, CLIENTES CON TARIFAS ESPECIALES Y PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN Y GUÍAS.

    En el artículo 23 del Reglamento de SU se pone de manifiesto la necesidad de calcular "el coste neto del servicio universal asociado a la obligación de prestar el servicio especial a usuarios discapacitados o con necesidades sociales especiales".

    3.1. Usuarios Discapacitados.

Se computa como el coste extra en que incurre Telefónica por prestar servicios a colectivos tales como:

      • Personas con discapacidad visual: Facturas en Braille, facturas con letras grandes, etc.

      • Personas sordas: Consiste en que las llamadas destinadas a estos usuarios, pasan por un centro de intermediación que adapta la señal sonora de tal forma que pueda ser convertida en una señal escrita.

Siendo el coste total del servicio universal por la prestación de servicios a discapacitados, presentado por Telefónica:

Coste del servicio universal para los usuarios discapacitados
(cifras en euros)

 

Coste del servicio universal por discapacitados

Facturas en Braille

3.353,7437

Facturas con letras grandes

894,2639

Bonificación 1003

12.135,9910

Personas sordas

64.242,4324

TOTAL

80.626,5311

    3.2. Usuarios con Tarifas Especiales.

      En igual sentido, el artículo 25 del Reglamento de SU aclara que tendrán consideración de "servicios no rentables los solicitados por clientes o grupos de clientes, a los que un operador eficiente no se los prestaría a precio asequible atendiendo a razones comerciales". Además en este mismo artículo se manifiesta que "son susceptibles de ser calificados como servicios no rentables los que deban prestarse a usuarios que tengan discapacidades que impliquen una barrera de acceso al servicio o un uso más oneroso del mismo que un usuario sin discapacidad y a los colectivos de pensionistas y jubilados cuya renta familiar no exceda del salario mínimo interprofesional".

      Telefónica de España, S.A.U. considera que:

      ... "son usuarios a quienes por circunstancias sociales específicas, se ve obligada a aplicar unas cuotas de abono y de conexión especiales, menores que las que aplica al resto de los clientes(1). En concreto, Telefónica aplica por imperativo legal a estos usuarios una bonificación del 95% en la cuota de abono y del 70% en las cuotas de alta e instalación. Durante el año 2000 había 659.189 líneas de abono social".

      [(1) Son considerados de abono social aquellos abonos instalados en los domicilios habituales de titulares que hayan cumplido sesenta y cuatro años, así como los abonos cuyos titulares, con edad inferior a la mencionada, estén afectados por incapacidad absoluta para ejercer todo tipo de profesión u oficio y que, en ambos casos, reúnan, además, las condiciones económicas de tener un máximo de ingresos de la unidad familiar equivalente a la pensión mínima de jubilación con cónyuge a cargo.]

      Para este tipo de usuarios, Telefónica calcula el coste neto del servicio universal como la diferencia entre la tarifa que aplica al resto de los usuarios y la tarifa que carga a este tipo de clientes, multiplicada por el número de clientes de este tipo y ajustada por un factor de elasticidad.

      Para calcular el coste del servicio universal como consecuencia de la subvención de la cuota de conexión es necesario introducir el efecto que sobre el número de altas tendría un aumento de la cuota de conexión. Para ello se ha considerado una elasticidad de la cuota de conexión de -0.038(2). El ajuste por la elasticidad de la demanda de acceso telefónico a la cuota de conexión trata de tomar en cuenta el hecho de que si Telefónica de España incrementara la cuota de conexión la demanda de líneas telefónicas disminuiría.

      [(2) Mauleón, I. (1991). "La demanda de teléfonos en España". Investigaciones económicas (Segunda Época) XV, Nº 2, 383-427.]

      Del mismo modo se procede con la cuota de abono, donde también es necesario introducir un factor de elasticidad para considerar el hecho de que si aumentara la cuota de abono algunos abonados se darían de baja. En el caso de la cuota de abono se ha considerado una elasticidad de -0.22(3).

      [(3) Mauleón I.(1991) op. cit.]

      En la siguiente tabla, se presenta el Coste Neto del Servicio Universal para usuarios con tarifas especiales, ajustando la elasticidad y sin ajustarla:

      Coste del servicio universal para los usuarios con tarifas especiales
      (cifras en miles de euros)

       

      Sin ajustar por elasticidad

      Ajustado por elasticidad

      Cuota de conexión

      1.231,0456

      1.219,3506

      Cuota de abono

      66.427,6981

      62.735,6121

      TOTAL

      67.658,7437

      63.954,9628

    3.3. Valoración del coste neto del servicio universal por la prestación del servicio de información y elaboración de las guías telefónicas.

    El artículo 15 del Reglamento de SU establece que "se deberá garantizar la existencia de una oferta suficiente de teléfonos públicos de pago". Además especifica que en cada municipio "deberá existir, al menos, un teléfono público de pago, y uno más por cada 1.500 habitantes".

    Por otra parte, el artículo 26 establece que "será objeto de compensación al operador la prestación por éste del servicio telefónico, mediante teléfonos públicos de pago cuando se le imponga como obligación y dicho servicio no pueda ser prestado en los términos establecidos en este reglamento, sin incurrir en un coste neto".

    Telefónica de España, S.A.U. presenta los siguientes costes por la prestación del servicio de información y elaboración de las guías:

IV. AJUSTES DE LOS CÁLCULOS REALIZADOS POR TELEFÓNICA

1. Ajuste de las zonas propuestas eliminando áreas geográficas coincidentes.

Las 744 zonas identificadas, aún cuando tienen arcos de numeración independientes entre sí, no son en su totalidad geográficamente disjuntas, por lo que, si se asocian entre ellos los ámbitos de numeración que operan sobre una misma área geográfica, el número de zonas con área disjunta se reduce a 538 zonas para cada una de las cuales esta Comisión ha obtenido los datos de ingresos y costes de explotación por agregación de los datos proporcionados por Telefónica.

Como resultado de dicha agregación, utilizando los datos según hemos visto en el Capítulo anterior de este informe, se obtienen los siguientes resultados conjuntos:

2. Ajuste de los pseudo-costes de terminación del tráfico internacional de salida de las zonas

Así como los ingresos por tráfico de salida asignados a cada zona son ingresos propiamente dichos (que Telefónica ha facturado durante el ejercicio 2000), los costes que habría originado el perfeccionamiento o terminación de las llamadas, cuando su destino no es la zona de origen, no son costes propiamente dichos en que haya incurrido efectivamente la Operadora, sino que serían teóricamente los costes en que incurriría una supuesta "operadora de ámbito zonal". En consecuencia, los denominamos pseudo-costes y su cuantía no viene explícitamente establecida en la contabilidad, sino que han debido ser valoradas "ad hoc" para el cálculo del CNSU.

Para ello, se han debido estimar los minutos de tráfico de interconexión por los que la supuesta operadora habría pagado interconexión de terminación y dichos minutos se han valorado multiplicándolos por los respectivos precios de interconexión vigentes en el año 2000.

Los precios por minuto de interconexión por terminación en otras redes utilizados en los cálculos de Telefónica han sido los siguientes:

 

Euros/Min

Terminación Local

0,008113

Terminación Tránsito-Simple

0.013943

Terminación Tránsito-Doble

0.020614

Precio medio terminación tráfico RTB

0.010938

Terminación en Redes Inteligentes

0.057036

Terminación en redes Móviles Nacionales

0.256812

Terminación en otros países

0.407065

 

Como se dispone de los ingresos totales facturados de tales servicios, se puede apreciar la aportación al margen de explotación que habría generado la venta de un minuto, de cada tipo, a la operadora sustituta.

El cuadro anterior pone en evidencia la incoherencia del parámetro utilizado para valorar el coste de terminación del tráfico con destino a otros países, ya que cuantos más minutos de este tipo venda una "zona", menos gana o más pierde.

La justificación de tal anormalidad en el cálculo efectuado por Telefónica radica en que así como los precios de interconexión entre las redes nacionales están claramente establecidos por la OIR, no así los precios de perfeccionamiento del tráfico en el contexto de las relaciones entre operadoras en el escenario internacional.

En este escenario se produce, hoy día, una situación de gran confusión en los precios satisfechos, al haberse desmontado parcialmente los mecanismos tradicionales basados en acuerdos internacionales auspiciados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y no haber entrado plenamente en funcionamiento las reglas del mercado liberalizado en muchos países.

Así, en el marco tradicional de relaciones entre operadoras a escala mundial se manejan los conceptos de "tasa de repercusión" (es decir, lo que paga el usuario del servicio) y "tasa de retribución" (lo que paga la operadora nacional de origen a la de destino).

Ambas tasas se conocían con la denominación genérica de "tasas contables", y se suponía, mediante un "acuerdo entre caballeros", que la retribución por terminación la fijaba la operadora de origen al 50% de lo que hubiera cobrado por "tasa de repercusión" a sus abonados.

En la actualidad el sistema tradicional sigue parcial y nominalmente en vigor, pero habiendo sufrido importantes quebrantos y desajustes respecto de los precios reales de las llamadas los cuales han evolucionado más deprisa a la baja. No ha importado demasiado a las operadoras nacionales que las "tasas contables" bajaran menos que los "precios reales" cuando el tráfico de entrada y de salida (en minutos) tendían a compensarse entre sí. La hipervaloración de lo que habían de pagar se compensaba con la aplicación de idénticas "tasas" por los minutos que habrian de cobrar, o bien, resultaba un excedente a su favor hipervalorado en el caso de que se produjera un disbalance positivo en el tráfico(4).

[(4) El único país con disbalance negativo de minutos ha sido, tradicionalmente, EE.UU que ha promocionado internacionalmente la bajada de las "tasas contables", sin lograr hasta la fecha un ajuste razonable que probablemente no se alcanzará nunca ya que las relaciones liberalizadas entre operadores se extienden cada vez más.]

Sin embargo, en nuestro caso, utilizar como precio de terminación del tráfico el que se derive de la "tasa contable media" 0,4071 euros/min (67,73 ptas/min), que Telefónica tenga acordada con las operadoras nacionales de otros países, conduce a la incoherencia que anteriormente hemos señalado.

En consecuencia, esta Comisión decide, a falta de un parámetro objetivo en el mercado internacional para valorar el coste de terminación del tráfico en otros países, restablecer el sentido original de la "tasa de retribución" valorándola en 0,1569 euros/min (26,10 ptas/min) que resultan del 50% de los 0,3137 euros/min (52,20 ptas/min) facturadas realmente a los usuarios, sumando a dicha cantidad 0,0172 euros/min (2,87 ptas/min) de retribución a la Red de Tránsito Nacional hasta alcanzar los puntos de interconexión con las redes de otros países.

Ajustando los cálculos de Telefónica a partir de 0,1741 euros/min (26,10+2,87) ptas/min, en lugar de 0,4071 euros/min (67,73 ptas/min), el margen de aportación (ganancia) por minuto de salida internacional resultará ser de 0,1396 euros/min (23,23 ptas/min), en vez de una pérdida de 0,0933 euros/min (15,53 ptas/min) que incorporaban dichos cálculos.

Rehecho el cálculo del C.N.S.U. propuesto por Telefónica a partir de 0,1741 euros/min (28,97 ptas/min) de coste de terminación del minuto (en lugar de 0,4071 euros/min (67,73 ptas/min)) y tomando en consideración 538 Zonas de áreas geográficas disjuntas (en lugar de 744 Zonas) el cálculo resultante del C.N.S.U. por zonas no rentables pasa a ser de 267.991 Miles de Euros (44.590 Mill. de ptas). en lugar de 409.824 Miles de Euros (68.189 Mill. de ptas.) propuesto por Telefónica y quedaría ajustado con los siguientes valores:

 

 

V. APLICACIÓN DEL CRITERIO DE "INTERÉS COMERCIAL"

La Resolución del 19/07/01 de esta Comisión, establece como metodología de cálculo del Coste Neto del Servicio Universal por Zonas no Rentables, la

"reproducción del enfoque de emulación o concursabilidad por otra operadora sustituta, de Telefónica, en la prestación del Servicio Universal en alguna de las zonas, definidas conforme al criterio expuesto anteriormente, que resulten ser zonas no rentables de acuerdo con los cálculos del modelo que a continuación se especifica".

Es decir, se trata de establecer un modo de determinación anual, final y definitivo, de los Costes Netos del Servicio Universal desde una perspectiva claramente emulable y con una metodología precisa.

No obstante, la mencionada Resolución reconoce que el objetivo antes señalado no es directamente alcanzable, al añadir:

"Como premisa de partida para la definición del modelo de cálculo que va a permitir diferenciar, entre las zonas establecidas, las que son rentables de las que no lo son, se propone un enfoque de "rentabilidad esperada" por una eventual operadora sustituta"(5).

[(5) Se entiende que sobre las zonas establecidas actualmente, como primer paso no definitivo.]

Con ello, los cálculos realizados por Telefónica asignando, conforme a la Resolución citada, los ingresos y costes de cada una de las "zonas" (744 zonas que se reducen a 538 por agregación de las de áreas geográficas superpuesta) correspondientes a los ámbitos de cobertura territorial de sus centrales locales, deben ser interpretados únicamente como la anunciada "premisa de partida" sobre las zonas establecidas por Telefónica (o las consideradas por la CMT en base a estas) en los términos en que Telefónica tiene concebida la explotación del servicio actualmente para ejecutar el modelo propuesto por CMT. De ningún modo puede considerarse la determinación final del modelo de emulación, susceptible de ser replicado por otras operadoras alternativas sobre unas zonas aún no perfiladas por la CMT, pero sí puede ser aceptado como una base de partida útil y suficiente para iniciar el proceso de configuración, por parte de esta Comisión, de las áreas geográficas del territorio nacional en las que la prestación del Servicio Universal finalmente llegue a convenirse que no puede ser abordado con criterios comerciales.

Por consiguiente, el modelo de cálculo propuesto por la Resolución de la C.M.T. en su acuerdo del 19/07/01, permite analizar objetivamente el fenómeno objeto de análisis, a partir de los cálculos aportados por Telefónica (con las rectificaciones señaladas en el Capítulo anterior), en cuanto proporciona una "base máxima", de eventuales costes netos incurridos por la prestación del Servicio Universal, si se decidiera observar el fenómeno con un mayor grado de agregación. Por otra parte, los cálculos aportados por Telefónica serían plenamente asumibles si el "modelo de emulación" quedara cerrado, estrictamente, en la "emulación zona a zona" sobre las zonas propuestas, sin aprovechamiento de las posibles sinergias de agregación.

Los resultados obtenidos por Telefónica arrojan un total "Coste Neto del Servicio Universal por Zonas no Rentables" de 409.824 Miles de Euros (68.189 Mill. de Ptas.) para el año 2000, que se reduce a 267.991 Miles de Euros (44.590 Mill. de Ptas.) si se agregan entre sí las zonas con área geográfica coincidente para formar las 538 zonas, que se detallan en el Anexo Confidencial a este informe, y se valora el coste por minuto de terminación del tráfico en otros países en 0,1741 euros/min (28,97 ptas/min).

Son 149 Zonas (áreas geográficas disjuntas) donde se produce aisladamente, según los resultados obtenidos, "coste neto" por la prestación del Servicio Universal que totalizan los 267.991 Miles de Euros (44.590 Mill. Ptas) antes mencionados. Al propio tiempo, dichos resultados ponen en evidencia, también, que en el resto de las 391 zonas, se obtiene una contribución positiva al "margen extraordinario o atípico de explotación" que totaliza 728.757 Miles de Euros (121.255 Mill. de Ptas.), por la prestación del Servicio Universal.

A partir de tales resultados, deberemos considerar que la L.G.T. en el Apartado 1 del Artículo 39, especifica claramente el carácter económico del ejercicio de la prestación del Servicio Universal, que deberá alcanzar a las zonas en donde no se alcanzaría "bajo consideraciones estrictamente comerciales", y es refiriendolo a tal noción, (de prestación sin ánimo de lucro y con el objetivo de mera recuperación estricta de las pérdidas mediante el mecanismo de financiación que la Ley crea), cómo la L.G.T. vincula el cálculo del "ahorro neto" que las operadoras prestadoras podrían obtener, en el supuesto de evitar la prestación del servicio en dichas zonas, para definir el sentido del cálculo y reconocimiento del "Coste Neto del Servicio Universal".

En dicho sentido si, en el seno de una Provincia determinada, la prestación del Servicio Universal en ciertas zonas de la misma se obtiene un margen extraordinario(6) de beneficio suficiente para compensar las pérdidas que se originan en las otras zonas de dicha Provincia, el planteamiento comercial de las operadoras habría de valorar el riesgo de pérdida de parte de los beneficios extraordinarios obtenidos en la Provincia, gracias a su ubicuidad total en su conjunto territorial, oponiendo a tal riesgo el ahorro que obtendría al evitar las pérdidas retirándose de la explotación en las "zonas no rentables". Todo ello en el marco estricto del enfoque comercial excluyente que presume la L.G.T. para excluir a ciertas partes de la explotación del servicio, comercialmente atractivas, de la incurrencia en Coste Neto del Servicio Universal.

[(6) El margen obtenido del modelo tiene carácter de "extraordinario" o "atípico" en la medida en que los costes computados para su determinación contienen la retribución razonable al capital invertido (propio y ajeno) a razón del 12,6% que acordó en su día la CMT. Dicho margen es atípico ya que, en teoría, no sería posible obtenerlo en un planteamiento de "mercado de competencia perfecta".]

De este modo, y de acuerdo con los resultados obtenidos por Telefónica (una vez hecho los ajustes comentados), las Provincias que a continuación se detallan, las operadoras sustitutas habrían de considerarlas, plenamente, de interés comercial, ya que el "ahorro" a obtener, con el abandono de la explotación de los servicios en las zonas no rentables, podría degenerar en "desahorro" para su economía empresarial, al perder la ubicuidad total:

Madrid puede ser un buen ejemplo de cómo el "criterio comercial de la explotación del S.U." puede hacer que por aplicación de dicho "criterio comercial" la explotación se adentre y alcance a zonas, incluidas dentro de su ámbito socio-geográfico característico, a las que tal criterio estrictamente no alcanzaría si se las considerara aisladamente.

Los 236.805 Miles de Euros (39.401 Mill. de Ptas.) que Telefónica obtiene en Madrid por la prestación del Servicio Universal en 76 zonas, como contribución al "margen extraordinario de explotación" (por encima de la tasa de retorno de los capitales invertidos), se podrían poner en riesgo para ella, si Telefónica decidiera renunciar a la ubicuidad total en dicha Provincia y con tal medida "ahorrase" los 6.353 Miles de Euros (1.057 Mill. de Ptas) de pérdidas que se originan en 4 zonas (ámbitos geográficos disjuntos) de la mencionada Provincia. Si en 76 zonas la operadora gana dinero, ¿cómo va a dejar de interesarle ejercer, comercialmente, su explotación en 4 zonas más, para cubrir la totalidad de la Provincia con la prestación del servicio?. Igual razonamiento puede hacerse para cada una de las Provincias anteriormente relacionadas, que todas ellas arrojan un "margen neto" positivo.

Por otra parte, desde el punto de vista de la economía sectorial, el planteamiento de los costes netos originados por la universalización de los servicios (que han de ser refinanciados por redistribución entre los agentes, evitando distorsionar las reglas del mercado) son un "mal necesario" que debe "minimizarse" en pro de alterar, en la menor medida posible, dichas "reglas del mercado en competencia". Delimitar, con la mayor precisión amplias áreas territoriales, lo más grandes que sea posible, no contaminadas por la formación en ellas de "Costes Netos del Servicio Universal" reconocidos, equivale a abrirlas plenamente al libre juego de las fuerzas del mercado en competencia, prescindiendo de "islas" con coste neto en su seno, que desdibujarían el escenario de actuación de los agentes.

En consecuencia con lo anterior y una vez llegados a una metodología de cálculo precisa, aplicada sobre una división en 538 zonas (áreas geográficas disjuntas de cobertura de una o varias centrales locales) que permite a esta Comisión contemplar el mapa general del problema, así como manifestar a Telefónica con aproximación suficiente los costes netos en que, ha incurrido, a su juicio, durante el año 2000, zona a zona, sin entrar en otras consideraciones de apreciación de ingresos no monetarios, (en relación con los cuales esta Comisión establece su apreciación en un Capítulo siguiente del presente Informe), pérdidas o ganancias de competitividad, oportunidad regulatoria, etc.; la CMT considera oportuno trazar para sucesivos ejercicios el mapa preciso en el que el problema se aprecia y concreta, quedando establecido, con la mayor precisión (prescindiendo de zonas aisladas en Provincias comercialmente atractivas cuyas pérdidas estarían compensadas por las ganancias en su entorno) las áreas del territorio nacional en donde la prestación del Servicio Universal es realmente un problema que no puede resolver, a medio plazo, la "economía de mercado". A saber:

     

En consecuencia con los razonamientos expuestos, la CMT considera oportuno excluir del cálculo del "Coste Neto del Servicio Universal en Zonas no Rentables" los 64.104 Miles de Euros (10.666 Mill. de Ptas.) que según los cálculos se originan en 65 zonas aisladas pertenecientes a Provincias en las que se obtiene un margen conjunto positivo por la explotación del Servicio Universal. Por lo contrario, esta Comisión aprecia la incurrencia en Costes Netos del Servicio Universal los que han quedado determinados en 83 Zonas pertenecientes a las Provincias en las que el margen conjunto resulta ser negativo. Por lo tanto, la cifra resultante de "Coste Neto en Zonas no Rentables" para el año 2000 es de 203.887 Miles de Euros (33.924 Mill. de Ptas.), conforme a los cálculos de Telefónica (con la metodología ajustada por la CMT) y según el siguiente detalle por Provincias:

 

VI. BENEFICIOS NO MONETARIOS

El artículo 29 del Reglamento del Servicio Universal, en el apartado 2, establece "... la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones establecerá el procedimiento para cuantificar los beneficios no monetarios obtenidos por el operador, en su calidad de prestador de un servicio universal de telecomunicaciones. En dicha valoración se tendrán en cuenta, como mínimo, las siguientes categorías de potenciales generadores de beneficios no monetarios:

1. Mayor reconocimiento de la marca del operador, como consecuencia de la prestación del servicio.

2. Ventajas derivadas de la ubicuidad.

3. Valoración de los clientes o grupos de clientes, teniendo en cuenta su ciclo de vida.

4. Ventajas comerciales que implica el tener acceso a todo tipo de datos sobre el servicio telefónico.

La Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en función de las condiciones del mercado, podrá incluir otras categorías de generadores de beneficios no monetarios".

Consecuentemente, con lo manifestado en el Capítulo V anterior, esta Comisión aprecia los beneficios no monetarios derivados de "las ventajas derivadas de la ubicuidad" obtenidos por Telefónica en el año 2000 por la prestación del Servicio Universal en 64.104 Miles de Euros (10.666 Mill. de Ptas.) que se obtiene del cálculo del C.N.S.U. en zonas situadas en provincias cuya explotación conjunta resulta superavitaria.

En relación con los puntos 1,3 y 4 antes citados, esta Comisión no hace por el momento valoración de los mismos, sin perjuicio de que en Resoluciones posteriores relativas a futuros ejercicios se proceda a su oportuna valoración.

VII. CONFORMIDAD DE LA METODOLOGÍA UTILIZADA PARA EL CÁLCULO DEL COSTE NETO DEL SERVICIO UNIVERSAL POR ZONAS NO RENTABLES CON LO DISPUESTO EN EL REGLAMENTO DEL SERVICIO UNIVERSAL Y LOS CRITERIOS ESTABLECIDOS POR ESTA COMISIÓN EN SU RESOLUCIÓN DE 19 DE JULIO DE 2001.

La normativa vigente no define las zonas que deben considerarse para el cálculo del coste neto correspondiente al servicio universal de conexión a la red telefónica pública fija y acceso a la prestación del servicio telefónico fijo disponible al público.

Telefónica propone un concepto que consiste en la zona que abarca todo el arco de numeración asociado a una central local (lo que comprende el área servida por la propia central local más las áreas de las centrales remotas que dependen de ella). Como se especifica en el apartado V de esta Resolución, dicho planteamiento se acepta como una "premisa de partida".

Como ya se señaló en la Resolución de 19 de julio de 2001, el Reglamento del servicio universal pretende dotar de objetividad al concepto de zona, al definirla como "demarcación geográfica de prestación de los servicios". Esta definición exige que dicha zona esté dotada de un contenido a los efectos de la prestación del servicio telefónico fijo disponible al público (esto es, que sea un área geográfica con sentido, en relación a la prestación del mencionado servicio).A este respecto, la propuesta de Telefónica, que se refiere al ámbito de cobertura territorial de sus centrales locales (abarcando la zona correspondiente al arco de numeración asociado a las mismas), supone la elección de un criterio geográfico que está dotado de significado a los efectos de la prestación del servicio telefónico (se trata del ámbito territorial cubierto por la central de conmutación local).

Asimismo, el criterio geográfico que se utilice para definir la zona, ha de ser un criterio que opere uniformemente sobre todo el territorio nacional (que es el ámbito en el que, conforme al artículo 12 del Reglamento del servicio universal, ha de prestarse el servicio mencionado), de forma que, de la aplicación de este criterio, se pueda obtener la totalidad del territorio dividido en zonas, que serán zonas unívocas, de igual valor (en el sentido de que cada una de ellas responde al mismo criterio geográfico: cada una de ellas se corresponde con el área cubierta por una central local); ello, sin perjuicio de las implicaciones que los componentes de tipo socioeconómico determinen sobre este criterio. De acuerdo con este criterio, no podrá haber áreas geográficas comunes a varias zonas. Tales caracteres los cumple la propuesta de Telefónica con el ajuste que se efectúa en el apartado IV.1 de esta Resolución, que configura las zonas propuestas como zonas con área disjunta, con lo que, de acuerdo con el criterio geográfico propuesto, todo el territorio nacional queda dividido en zonas, y, entre tales zonas, no existe ningún elemento compartido.

Esta objetividad y uniformidad en el criterio geográfico presentado no concurría en la propuesta de Telefónica que fue objeto de análisis en la Resolución de esta Comisión de 19 de julio de 2001, ya que se optaba por un ámbito geográfico municipal, prescindiendo de dicho criterio a los efectos de construir zonas de menor tamaño sobre la base de cómo estaban establecidas las centrales del operador (para el supuesto en que se tratara de municipios servidos por varias centrales).

Ahora bien, la exigencia de emulabilidad que la normativa aplicable en esta materia contempla para el tema de la financiación del servicio universal(7), exige que el criterio ahora propuesto por Telefónica se adopte, meramente, como premisa de partida para el cálculo del coste neto, ya que se trata de ámbitos territoriales correspondientes a las centrales locales del operador actualmente obligado, Telefónica. Luego, como ya se ha expresado, no puede considerarse como la determinación final del modelo de emulación.

[(7) El Reglamento del Servicio universal contempla la actuación que en abstracto seguiría un operador eficiente. Así, el artículo 24.1 señala que "se consideran zonas no rentables las demarcaciones geográficas de prestación de los servicios que un operador eficiente no cubriría a precio asequible". Asimismo, la LGTel contempla la posibilidad de que, a partir del año 2006, el servicio universal sea prestado por un operador distinto a Telefónica, y el Reglamento regula la posibilidad de tramitar un procedimiento de licitación pública para adjudicar la prestación del servicio universal en una determinada zona.]

Pues bien, como se expuso en la Resolución de 19 de julio de 2001, la no rentabilidad de las áreas geográficas que se hayan considerado resultará de la ausencia de interés comercial que en ellas tuviese un operador eficiente. En este sentido, el párrafo segundo del artículo 39.1 de la LGTel señala que el cálculo del coste neto será efectuado "en función del ahorro neto que el operador conseguiría si no tuviera la obligación de prestar el servicio universal", teniendo en cuenta "consideraciones estrictamente comerciales" y valoradas "a largo plazo", y considerando, asimismo, los "beneficios intangibles asociados a la universalidad del servicio".

En la misma línea, el Reglamento del servicio universal especifica que se consideran zonas no rentables las demarcaciones que un operador eficiente no cubriría atendiendo a razones exclusivamente comerciales (artículo 24).

En atención a estas prescripciones contenidas en la LGTel, y en el Reglamento del Servicio Universal, la Resolución de 19 de julio de 2001 ponía de relieve, al referirse a los factores de naturaleza socioeconómica que concurren en el concepto de zona, la necesidad de "evitar el aislamiento artificial tanto de los núcleos exclusivamente rentables en ella contenidos..., como los núcleos exclusivamente deficitarios..., en el entendido de que un operador global analizaría el conjunto del mercado dividiendo el territorio y la población en conjuntos coherentes de evidente reconocimiento social en la práctica adaptables a un diseño racional de su red".

Ha de hacerse hincapié en este aspecto. Los costes netos que la Ley y el Reglamento insisten en considerar como susceptibles de compensación son sólo aquellos costes netos que un operador del servicio telefónico fijo disponible al público no tendría, a menos que –por la vía del servicio universal- se viese obligado a correr con ellos. De ahí que tales normas presenten como no susceptibles de compensación los costes que un operador eficiente del servicio telefónico fijo disponible al público asumiría con base en previsiones de rentabilidad a largo plazo.

En este sentido, se ha considerado que la provincia se presenta como un marco adecuado para la definición del interés comercial del operador eficiente, no sólo por su fácil identificación para el ciudadano, sino también por la relevancia que, en relación con la prestación al público del servicio telefónico fijo, atribuye a la misma el Plan Nacional de Numeración(8), con lo que supone un ámbito de decisión comercial dotado de ese "reconocimiento social" de que antes se hablaba. Además, se trata de un ámbito de decisión común para cualquiera de los operadores de este servicio, y no particular o propio de uno de ellos.

[(8) El Plan Nacional de Numeración (Acuerdo del Conejo de Ministros de 14 de noviembre de 1997) divide el territorio nacional en 50 zonas telefónicas provinciales, que son relevantes, no sólo a los efectos de asignación de numeración, sino a los efectos también de la tarificación, por los distintos operadores, a los abonados.]

De acuerdo con este criterio, que se adopta en atención a lo dispuesto en el artículo 39.1 de la LGTel, se prescinde de considerar aquellas zonas ubicadas en provincias en que existe un margen positivo (ya que se considera que, comercialmente, serían atendidas por un operador eficiente, en atención a los beneficios netos que, por prestar el servicio en la globalidad de la provincia, se obtienen en las zonas rentables de dichas provincias). De este modo, se tienen en cuenta las "ventajas derivadas de la ubicuidad", que Ley y Reglamento obligan a valorar, para realizar el cálculo del coste neto.

Por tanto, se considerarán las zonas que no estén ubicadas en las provincias que tienen margen positivo. Para la calificación de estas zonas como zonas no rentables, no se ha hecho una particular valoración de criterios de densidad de población, o de insularidad o carácter rural de la zona (a los que también alude el artículo 24.2 del Reglamento del servicio universal como circunstancias a tomar en cuenta a los efectos de calificar una zona como no rentable). Ahora bien, se ha considerado como no rentables a aquellas zonas -de entre las que se encuentran en provincias con margen negativo- en que se produce un coste neto, ya que, en todo caso, la existencia de dicho coste neto será necesaria, de acuerdo con lo dispuesto en el Reglamento, para que pueda tener lugar una eventual compensación de las pérdidas que se obtienen por prestar el servicio universal en esa zona.

VIII. RESUMEN DEL COSTE NETO DEL SERVICIO UNIVERSAL APRECIADO EN EL AÑO 2000

En resumen, el "coste neto de SU por zonas" apreciado por esta Comisión según lo expuesto en el Capítulo anterior es de 203.887 Miles de Euros (33.924 Mill. de Ptas).

Adicionalmente, esta Comisión, para la categoría de costes derivados de "Usuarios con Tarifas Especiales", estando conforme con los cálculos realizados por Telefónica para dicho componente, aprecia un "Coste Neto del Servicio Universal" para el año 2000, de 63.955 Miles de Euros (10.641 Mill. de Ptas.), así como de 78 Miles de Euros (13 Mill. de Ptas.) por el concepto de "Usuarios Discapacitados".

En relación con el Coste Neto del Servicio Universal calculado por Telefónica en relación con la prestación del "Servicio de Información y Guías", al no ser aportado otro argumento para su determinación que el desequilibrio tarifario, en vías de resolución por ajuste a coste en el seno del régimen de ordenamiento de los precios, esta Comisión no aprecia, por dicho concepto, Coste Neto del Servicio Universal alguno.

Por consiguiente, la cifra total en que esta Comisión evalúa el "Coste Neto del Servicio Universal" incurrido por Telefónica de España S.A.U. en el año 2000, asciende a 267.920 Miles de Euros (44.578 Mill. de Ptas) (frente a los 629.999 Miles de Euros (104.823 Mill. de Ptas. propuestos por Telefónica), según el siguiente detalle:

COMPONENTES DEL COSTE NETO DEL SERV. UNIV.

Miles de Euros.

  • Coste Neto en "Zonas no Rentables"

203.887

  • Coste Neto derivado de "usuarios con tarifas especiales"

63.955

  • Coste Neto por prestaciones a "usuarios discapacitados"

78

TOTAL COSTE NETO APRECIADO EN EL AÑO 2000

267.920

 

IX. VALORACIÓN DE LA MERMA DE CAPACIDAD DE COMPETIR QUE TELEFÓNICA HA TENIDO EN EL AÑO 2000

Conforme al artículo 39 de la Ley General de Telecomunicaciones "La C.M.T. determinará si la obligación de prestación del Servicio Universal implica una desventaja competitiva, o no, para los operadores que la lleven a cabo. En el primer supuesto, se establecerán y harán públicos los mecanismos para distribuir entre los operadores el coste neto de dicha prestación, en los términos previstos en este artículo".

En el mismo sentido se pronuncian los artículos 22.1 y 20.3 del Reglamento de Servicio Universal. Este último dispone que "La designación de un operador dará lugar, en el caso de que la prestación del servicio universal implique un coste neto y suponga una desventaja competitiva, a la cualificación de dicho operador como receptor de fondos del Fondo Nacional de Financiación del Servicio Universal de las Telecomunicaciones o, en su defecto, del mecanismo de compensación entre operadores que se establece en este Reglamento". El artículo 31 del mismo texto legal prevé el supuesto de que no resulte necesario mantener el mecanismo de financiación del servicio universal, por el hecho de que su prestación no genere ya un coste neto o no constituya una desventaja competitiva para el operador obligado.

Consecuentemente, corresponde a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones evaluar si la obligación de Servicio Universal supone una desventaja competitiva para el operador concernido, pudiéndose sólo en este caso recurrir al mecanismo de reparto de costes entre los agentes en el mercado. El elemento de la "desventaja competitiva" debe ser analizado adecuadamente, ya que constituye el detonante último de la decisión sobre la necesidad o no de compensar el coste neto del servicio universal.

En general, el término "desventaja competitiva" identificaría una situación de desequilibrio en la capacidad de competir de un operador derivada de la carga que se le impone. No obstante, nada establece la legislación nacional y europea en relación a los criterios a seguir a la hora de evaluar si el cumplimiento de las prestaciones de servicio universal supone o no desventaja competitiva.

El segundo paquete de medidas legislativas europeas aprobado por las instancias comunitarias entre los años 1992 y 1998, tenía como objetivo principal de la política comunitaria en materia de telecomunicaciones la liberalización de todos los servicios públicos de telefonía y el mantenimiento, al mismo tiempo, del Servicio Universal (Resolución del Consejo de 22 de julio de 1993 relativa al informe a la situación del sector de las telecomunicaciones). En dicho contexto, el cambio de un entorno monopolístico a uno competitivo obligó a establecer unas reglas que determinasen en qué medida los costes derivados de proporcionar el Servicio Universal habrían de ser compartidos entre los diferentes operadores del mercado de las telecomunicaciones.

Las disposiciones legales europeas que definen el alcance del Servicio Universal van acompañadas de una normativa concreta que regula la fijación del coste y de su financiación. Así, el artículo 4 de la Directiva 98/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 1998 sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el Servicio Universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo, establece en relación con el sistema de financiación del Servicio Universal que "cuando los Servicios a que se refiere el presenta capítulo no se puedan prestar comercialmente sobre la base de las condiciones establecidas por los Estados miembros, los Estados miembros podrán establecer regímenes de servicio universal para la financiación compartida de estos servicios, de conformidad con el Derecho comunitario y, en particular, la Directiva 97/33/CE sobre interconexión".

Por otro lado, la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 1997 relativa a la interconexión en las telecomunicaciones indica en su artículo 5 que "Cuando un Estado Miembro determine de conformidad con lo dispuesto en el presenta artículo, que las obligaciones de servicio universal representan una carga no equitativa para un organismo, establecerá un mecanismo que permita compartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal con otros organismos....Los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta los principios de trasparencia, no discriminación y proporcionalidad a la hora de establecer las correspondientes aportaciones.." y, finalmente, que "cuando esté justificado del coste neto contemplado en el apartado 3, y teniendo en cuenta los beneficios, si los hubiere, que revierten en el mercado a un organismo que ofrece un servicio universal, las autoridades nacionales de reglamentación, determinaran si está justificado establecer un mecanismo que permita compartir el coste neto de las obligaciones de servicio publico".

Esta directiva establece unas directrices generales pero no obliga a que se establezcan mecanismos de financiación más que cuando ello sea totalmente imprescindible, esto es, cuando al Autoridad Nacional de Reglamentación aprecie la existencia - derivada de las obligaciones de servicio universal- de una situación de desequilibrio en la capacidad de competir del operador concernido. Lo anterior debe ser interpretado a la luz de lo informado por la Comisión Europea en la "Comunicación sobre los Criterios para el Establecimiento de Mecanismos Nacionales de financiación del servicio universal en Telecomunicaciones y directrices para que los Estados miembros gestionen dichos mecanismos", de 27 de noviembre de 1996 (Com (96)608). Entre otros aspectos, dicha Comunicación establece que los Estados son libres para determinar, sobre la base de los costes auditados del servicio universal, que no es necesario establecer un mecanismo de financiación del servicio universal, porque las obligaciones de servicio universal no implican un coste neto o bien dicho coste neto, 1) no representa una carga no equitativa para el operador concernido o, 2) no justifica el coste administrativo del establecimiento de un mecanismo de financiación. Según dicha comunicación, el establecimiento de los mecanismos para financiar el servicio universal debe ser coherente con objetivos de reducción de las barreras de entrada, respeto a la necesaria neutralidad, mantenimiento de costes administrativos mínimos, estar basados en procedimientos objetivos, transparentes, proporcionales y no discriminatorios.

En aplicación de las disposiciones comentadas, varios países europeos han considerado que sus propios mercados podían abrirse a la competencia sin necesidad de que el coste del servicio universal fuera repartido entre otros operadores en el mercado (Austria, Bélgica, Alemania, Holanda y Gran Bretaña).

Por tanto, tanto las directivas europeas como la legislación nacional no obligan a que se establezcan mecanismos de financiación del servicio universal más que cuando el coste neto de las obligaciones del servicio universal supongan una desventaja competitiva para el operador concernido. De conformidad con nuestro ordenamiento sectorial, dicha decisión deberá ser discrecionalmente adoptada por la Comisión del Mercado de las Telecomunicación, que debe apreciar la existencia o no de una situación de desequilibrio en la capacidad de competir del operador dominante, a la luz de los principios de transparencia, proporcionalidad y no discriminación, debiendo estar dicha decisión adecuadamente motivada.

La determinación de la existencia o no de desventaja competitiva plantea directamente dos cuestiones conceptuales de difícil tratamiento:

  • Qué debe entenderse por "desventaja competitiva" en un mercado-objeto y para un determinado sujeto (operadora).
  • Cómo delimitar el mercado-objeto atendiendo, tanto a las parcelas o segmentos del mismo penetradas por interés comercial, como aquellas en que lo haya hecho el operador en cumplimiento de las obligaciones de servicio público impuestas legalmente.

La primera cuestión revela su ambigüedad en el propio planteamiento de la proposición legal al respecto en términos negativos. Se trata de establecer y computar no una ventaja sino una desventaja. Pero una desventaja competitiva que no haya sido teórica o posible sino real y efectiva tendría que haberse correspondido con una ventaja efectiva en los competidores, pues de otra forma, no estaría justificada la creación de un mecanismo de redistribución de cargas entre todos los intervinientes en el mercado, como será la administración de un Fondo de financiación del Servicio Universal en su caso y en su momento.

En consecuencia, la C.M.T. solamente podrá objetivar la existencia de "desventaja competitiva" en razón de la resultante final que hayan determinado las distintas fuerzas concurrentes en el mercado, compitiendo de hecho en busca de maximizar cada una de ellas su cuota-parte del mismo. La medición del fenómeno será una valoración que tenga en cuenta el nivel de cuota efectivamente perdida por la operadora prestadora del Servicio Universal para apreciar que la "desventaja" ha existido en cuantía relevante, ya que cualquier carga soportada por una unidad económica productiva, por liviana que sea, debería ser calificada como desventaja para que ésta compita con quienes, en igualdad del resto de las circunstancias, no la soporten. La cuestión ha de ser relativizada en términos de si la desventaja es apreciada como suficiente.

La otra cuestión, de delimitación del mercado de referencia sobre el cual la ventaja/desventaja competitiva se ejerce, parece lógico, en principio, establecerla sobre el mercado de los servicios de universalización obligatoria por prescripción legal en la definición del Servicio Universal. No obstante, puede plantearse la cuestión de si la delimitación territorial deberá extenderse a las zonas donde el concepto de S.U. se hace eficaz, por abocar a la prestación obligatoria de tales servicios al no ser comercialmente atractivos para la operadora prestadora, o bien, al conjunto del mercado de dichos servicios.

Desde este punto de vista, resulta necesario apelar en el razonamiento a las condiciones prácticas de gestión de los servicios de telecomunicación tal como real e históricamente se establecen. La oferta de servicios de telecomunicaciones sobre un mercado delimitado requiere concebir "a priori" el despliegue de red y otros recursos idóneos para la producción racionalizada de los servicios en la totalidad de la extensión territorial del área a cubrir con la oferta. Subsiguientemente, sobre dicha extensión total, será evaluada y organizada la producción de los servicios con mayor o menor intensidad conforme a la demanda manifestada y, mucho más tarde, se verificarán, o no, contablemente los resultados económicos esperados, identificándose zonas de rentabilidad diversa. Únicamente en esta última fase podrían introducirse algunos parámetros diferenciales de gestión en función de los resultados obtenidos o en función de que estos fueran positivos o negativos. Pero, en general, la gestión no puede evitar trabajar para y por el conjunto con criterios universales, es decir, las zonas que habrán de determinar finalmente una carga no pueden ser discriminadas por los criterios de la gestión "a priori" ya que la gestión tratará de maximizar, en todo caso, la eficiencia del conjunto.

Por ello, para la apreciación por parte de la C.M.T., de la "desventaja competitiva" soportada, se debe considerar que durante el año 2000 tal posible desventaja no se ha manifestado en un efecto esperable de ella, cual hubiera sido que el resto de las operadoras establecidas hubieran captado, entre todas ellas, una parte relevante del volumen total del negocio determinado por los servicios aludidos en el conjunto del país. Por el contrario, durante este período, Telefónica ha perdido cuota de mercado por valor inferior al 10%, en volumen de negocio de los servicios que forman la prestación del Servicio Universal.

Cabe, por otro lado, considerar si para evitar una pérdida mayor, Telefónica se hubiera visto precisada a incurrir en costes adicionales o a practicar una política de precios que la condujeran a obtener resultados de explotación insuficientes para retribuir los costes de capital (propio y ajeno) invertidos en la explotación conforme a las tasas ordinarias del mercado financiero y al riesgo de negocio que anualmente la C.M.T. aprecia, para las operadoras dominantes, en el momento de aprobar la "tasa de retorno" a utilizar por estas en el cálculo del estándar de "costes corrientes" y en el seno del Sistema de Contabilidad de Costes establecido.

Pues bien, conforme a los resultados aportados por Telefónica, calculados sobre los ingresos y costes del Servicio Universal por zonas, resulta un margen positivo sobre la cobertura de los "costes corrientes" de 185.887 Miles de Euros (30.929 Mill. de Ptas.) (que se elevan a 460.766 Miles de Euros (76.665 Mill. de Ptas.), tras los ajustes metodológicos realizados por la CMT), lo cual demuestra que Telefónica ha dispuesto, durante dicho ejercicio, de una capacidad competitiva residual que no se ha visto obligada a utilizar para defender su cuota de mercado, habiendo obtenido de hecho una "tasa de retorno" sobre capital invertido superior al 12,6% considerado razonable para el año 2000 por resolución de la C.M.T.

En sentido contrario, los operadores competidores no han conseguido otro de los efectos que pudiera haber tenido una ventaja competitiva a su favor, cual es la consecución de unos márgenes elevados a cuya obtención hubieran sacrificado la captura de cuota de mercado. Si alguna ventaja tuvo para ellos en la competencia con TESAU el hecho de que ésta prestaba el servicio universal, no ha sido efectiva dicha ventaja en ninguno de los aspectos en los que debe producir efecto sobre el juego de la competencia.

La insuficiencia de resultados de los operadores de telefonía fija frente a TESAU en el ejercicio de 2000 expresa las desventajas de todo tipo que para ellos representó la situación en este año, desventajas que se irán reduciendo a medida que madure y se estabilice la situación de competencia en este mercado. Sin necesidad de valorar en términos precisos tales desventajas, los resultados evidencian que anularon la eficacia que pudo tener a su favor, y en desfavor de TESAU, la prestación por esta última del Servicio Universal. Si se les trasladara una carga específica para compensar aquella su ventaja específica y aislada, su situación de desventaja global en la competencia con TESAU durante 2000 quedaría aún más acentuada.

En consecuencia, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, considerando su función de velar por la libre competencia en el mercado de las telecomunicaciones equilibrando, en su caso, las situaciones discriminatorias, encuentra que el mecanismo previsto por la L.G.Tel. de financiación compartida de los Costes Netos de Servicio Universal, no debe aplicarse a los Costes Netos incurridos durante el ejercicio 2000.

En vista de lo anterior, esta Comisión

RESUELVE:

Primero. Apreciar el Coste Neto del Servicio Universal incurrido por Telefónica de España, S.A.U., en el ejercicio 2000 por un importe de 267.920 Miles de Euros (44.578 Millones de Ptas).

Segundo. Que la mencionada Operadora, responsable de la prestación del Servicio Universal en el conjunto del territorio nacional, no ha sufrido merma apreciable de su capacidad de competir durante el año 2000 en el mercado de dichos servicios por el hecho de soportar la carga aludida en el punto anterior.

Tercero. Que para el cálculo previo del Coste Neto del Servicio Universal en que pueda incurrir la Operadora en el año 2001, deberá agrupar las 84 zonas en las que esta Comisión ha apreciado se generaron costes netos en el año 2000, en el menor número posible de zonas (con continuidad geográfica(9) en cada Provincia) que resulten a partir de la agrupación de aquellas, y aplicar la misma metodología utilizada como base del presente informe con los ajustes descritos en el mismo, para el cálculo de los ingresos y costes zonales a partir de las nuevas zonas así formadas dentro del conjunto de las que cubran la totalidad del territorio nacional como áreas geográficas disjuntas servidas por una o varias centrales locales.

[(9) Aportando la cartografía correspondiente de tales zonas.]

Cuarto. Que el cálculo previo del Coste Neto del Servicio Universal correspondiente al año 2001, deberá ser presentado a esta Comisión 15 días después de los resultados de la Contabilidad de Costes del Ejercicio 2001 y en concordancia explícita con dichos resultados en su versión de "costes corrientes".

El presente certificado se expide al amparo de lo previsto en el artículo 27.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el artículo 23.2 de la Orden de 9 de abril de 1997, por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, con anterioridad a la aprobación del Acta de la sesión correspondiente.

Asimismo, se pone de manifiesto que contra la resolución a la que se refiere el presente certificado, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse, con carácter potestativo, recurso de reposición ante esta Comisión en el plazo de un mes desde el día siguiente al de su notificación o, directamente, recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a su notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.ocho de la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, la Disposición Adicional cuarta, apartado 5, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, y el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y sin perjuicio de lo previsto en el número 2 del artículo 58 de la misma ley.

Vº.Bº. EL PRESIDENTE,

EL SECRETARIO

José María Vázquez Quintana

José Giménez Cervantes