D. JOSÉ GIMÉNEZ CERVANTES, Secretario del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, en uso de las competencias que le otorga el artículo 40 del Reglamento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, aprobado por Real Decreto 1994/1996, de 6 de septiembre, CERTIFICA: Que en la Sesión del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones celebrada el día 13 de febrero de 2003,se ha adoptado el siguiente ACUERDO
Por el que se aprueba la
Con fecha 14 de noviembre de 2002 tuvo entrada en el Registro de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones escrito la Associació Catalana de Municipis i Comarques mediante el cual, en relación con la elaboración de la guía telefónica de servicio universal (Páginas Blancas), expone que diferentes ayuntamientos de Cataluña, miembros de su Asociación, han recibido por parte de Telefónica Publicidad e Información, S.A (TPI), un comunicado indicando los cambios de la nueva edición de Páginas Blancas, consistentes principalmente en la forma de enunciar el número de teléfono del Ayuntamiento y de sus servicios en la guía. De esta forma, si el Ayuntamiento tiene interés en tener agrupados todos los servicios municipales debajo de una misma palabra titulada "Ayuntamiento", tendrá que pagar un determinado importe, ya que el acceso gratuito sólo se prevé para que figure el titular de la línea, sin especificar ningún tipo de concreción en referencia a distintos departamentos o servicios. Según se afirma en el escrito, hasta el momento los datos del Ayuntamiento que figuraban en las Páginas Blancas constaban de una entrada con letras mayúsculas y negrita con el nombre del Ayuntamiento y a continuación se especificaban todos los servicios del Ayuntamiento con los números correspondientes, servicio que se prestaba con carácter gratuito. Por el contrario, en las condiciones de la nueva edición, TPI aumenta los costes de la especificación de los servicios de forma que, en caso de no abonar el importe correspondiente los números de teléfono de cada uno de los servicios, figuraría por separado en el apartado de la letra inicial de éstos, según pone de manifiesto la Associació. En su opinión esta exigencia de TPI, en contra de lo que había estado vigente hasta el momento, contraviene el principio de efectividad y universalidad del servicio, así como la necesidad de calidad y accesibilidad que se recogen en la normativa sectorial reguladora del servicio universal, y entiende que cuando el abonado es una Administración pública "no corresponde señalar el nombre y apellidos del ayuntamiento (como datos estrictamente necesarios para identificar a un abonado concreto) sino que deben señalarse qué servicios se encuentran a disposición del abonado cuando marque aquel teléfono". En atención a lo anterior, la Associació Catalana de Municipis y Comarques solicita: "el pronunciamiento de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en relación con lo previamente expuesto, aclarando los servicios que TPI deberá prestar gratuitamente a los Ayuntamientos y la posibilidad de que éstos puedan decidir cuáles serán los números de los servicios locales que deberían constar en la guía y en qué orden".
El presente informe se evacúa conforme al artículo 1.Dos.2 j) de la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, que establece como una de las funciones de esta Comisión la de asesorar a las Corporaciones Locales, a petición de los órganos competentes de cada una de ellas. Pueden ser miembros de la Associació Catalana de Municipis i Comarques todos los municipios y comarcas de la región. Actualmente la asociación está integrada por 800 miembros, que incluyen tres de las cuatro diputaciones, cuarenta de los cuarenta y un consejos comarcales, así como la gran mayoría de los municipios de la Comunidad autónoma catalana, lo cual permite enmarcar la consulta presentada ante esta Comisión dentro del ámbito del artículo precitado.
Las guías telefónicas desempeñan un papel fundamental en la utilización de los servicios de telecomunicaciones en un entorno competitivo, puesto que constituyen la vía de acceso más importante a tales servicios, especialmente si se tiene en cuenta el creciente aumento de servicios y operadores que ha traído consigo la liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Dicha importancia encuentra su reflejo en la legislación vigente sobre la materia. Así, de un lado, el legislador ha considerado esencial la necesidad de garantizar la existencia de una guía universal y un servicio de información fácilmente accesible a todos los ciudadanos. De ahí, que se haya contemplado la elaboración de las guías telefónicas como parte integrante del concepto de servicio universal. De otro lado, la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, también ha reconocido en su artículo 54.3 que "sin perjuicio de lo establecido en el artículo 37.b) (elaboración de la guía telefónica en el ámbito del servicio universal) la elaboración y comercialización de las guías de abonados a los servicios de telecomunicaciones y de los servicios de información se realizará en régimen de libre competencia, garantizándose en todo caso, a los abonados el derecho a la protección de sus datos personales, incluyendo el de no figurar en dichas guías o servicios", liberalizándose de esta forma el sector de las guías telefónicas. Es decir, se compatibiliza la existencia de un mercado de elaboración y comercialización de las guías en libre competencia, con la necesidad de su prestación en el ámbito del servicio universal, de forma que las condiciones de accesibilidad, calidad y precio asequible (gratuidad para este caso concreto) queden garantizadas, en tanto dichas condiciones no se ofrezcan en el mercado. Precisamente, es la regulación existente sobre la prestación de las guías telefónicas en el ámbito del servicio universal la que resulta relevante al objeto del presente informe. Por ello, en atención al escrito de 14 de noviembre de 2002 presentado por la Associació Catalana de Municipis i Comarques, esta Comisión ha considerado preciso realizar, en primer lugar, un análisis del marco regulatorio actual que rige la elaboración de las guías en el ámbito del servicio universal, con especial consideración a aspectos tales como los datos que han de constar en las guías, los criterios de elaboración, o el operador obligado a su prestación. Posteriormente y, en atención a la solicitud de la Associació Catalana de Municipis i Comarques (en adelante, ACM), se estudian las implicaciones que dicha regulación conlleva en los casos en los que el abonado sea una Administración pública, en concreto, un Ayuntamiento.
La regulación básica en materia de obligaciones de servicio público entre las que se encuentra el servicio universal, se encuentra recogida en el Título III, Obligaciones de servicio público y derechos y obligaciones de carácter público en la prestación de los servicios y en la explotación de las redes de telecomunicaciones, de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de telecomunicaciones (en adelante LGTel), desarrollado posteriormente por el RD 1736/1998, de 31 de julio, en adelante, Reglamento del servicio universal. Así, el artículo 37 de la LGTel, al definir el concepto y ámbito de aplicación del servicio universal, afirma que se "entiende por servicio universal de telecomunicaciones, el conjunto definido de servicios de telecomunicaciones con una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su localización geográfica y a un precio asequible". Entre los servicios que se engloban bajo este concepto señala su apartado b):
Asimismo, el artículo 14 del Reglamento de servicio universal recoge estas mismas previsiones añadiendo que "Mediante Orden del Ministro de Ciencia y Tecnología se fijarán los criterios para su elaboración, actualización y los datos que deberán figurar en ellas." Por otra parte, en el Titulo V, protección de los datos personales en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, del mismo Reglamento establece, en relación con las guías de servicios de telecomunicaciones disponibles al público, que:
De esta forma, si bien el Reglamento de servicio universal delimita el ámbito de estos servicios, algunos aspectos de mayor detalle han quedado, sin embargo, pendiente de un desarrollo posterior a través de Orden, entre ellos, la fijación de los criterios para la elaboración de las guías, distintos aspectos sobre su actualización, así como los datos que deberán figuran en las guías telefónicas de servicio universal. En cumplimiento de las previsiones anteriores, el Ministerio de Ciencia y Tecnología aprobó la Orden Ministerial de 21 de diciembre de 2001, por la que se regulan determinados aspectos del Servicio universal de Telecomunicaciones, así como la Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo, por la que se establecen las condiciones de prestación del servicio de consulta telefónica sobre números de abonado, a la que hace referencia ACM en su escrito. En relación con estas normas, es importante destacar que ambas órdenes han de ser consideradas integradamente, de cara a obtener una interpretación completa de la actual regulación sobre las guías telefónicas de servicio universal, objeto del presente informe. En cuanto al operador obligado al cumplimiento de las obligaciones de servicio universal, la disposición transitoria segunda del Reglamento universal, en relación con la disposición transitoria tercera de la LGTel, establece que:
Según la disposición transitoria tercera de la LGTel:
Por lo tanto, es Telefónica de España quien tiene la obligación, hasta el año 2005, de editar las guías telefónicas universales unificadas de forma tal que se adecuen a las condiciones establecidas en la normativa precitada, incluyendo las previsiones que de acuerdo con el tratamiento de los datos personales se establecen en las órdenes ministeriales referidas. En el presente caso, Telefónica de Publicidad el Información, S.A, en cuanto que filial de Telefónica de España S.A.U encargada de la elaboración de las Páginas Blancas (guía telefónica en el ámbito del servicio universal) se verá obligada al cumplimiento de tales condiciones.
Solicita ACM en su escrito de 14 de noviembre de 2002, que esta Comisión se pronuncie sobre la necesidad de que las Páginas Blancas, como guía en el ámbito de servicio universal, recoja los distintos servicios del Ayuntamiento bajo el título "Ayuntamiento", de forma que se garantice la fácil localización de los mismos, sin necesidad de que ello haya de entenderse como un servicio independiente que deba ser pagado por cada Ayuntamiento. En consecuencia, en dicho escrito se plantea una doble cuestión: de un lado, cuáles son los datos de los abonados que deben figurar en la guía telefónica del ámbito del servicio universal, es decir, si han de aparecer desglosados los servicios de los Ayuntamientos. De otro lado, la ordenación que de los mismos ha de realizarse en la elaboración de dichas guías, esto es, si deben figurar agrupados bajo el título "Ayuntamiento" o bien ordenados alfabéticamente de acuerdo con la inicial por la que comience cada uno de los servicios, tal y como haría TPI en caso de no pagar una tarifa específica, según se afirma en el escrito presentado ante la Comisión por ACM. Sobre la primera de las cuestiones, relativa a los datos que han de figurar en la guía telefónica de servicio universal, esta Comisión tuvo ocasión de pronunciarse mediante Acuerdo del Consejo de 21 de septiembre de 2000, sobre la denuncia formulada por el Ayuntamiento de Guadalajara en relación a la nueva edición de páginas Blancas en la provincia de Guadalajara, por parte de Telefónica Publicidad e Información, Acuerdo que resolvió: "Primero.- -Que de conformidad con la normativa vigente y hasta tanto no se apruebe la Orden Ministerial prevista en el artículo 14 RSU, Telefónica de España S.A.U está obligada a incluir el nombre de cada uno de los servicios del Ayuntamiento de Guadalajara en las Páginas Blancas de su provincia". Dicha resolución se fundamenta en los artículos 37 de la LGTEL y 14 del Reglamento del servicio universal, que establecen la necesidad de que se garantice el derecho de todo abonado a que sus datos figuren en la guía. Asimismo, tiene en cuenta, la limitación del artículo 67.1 de la misma norma, que establece que los datos serán "los estrictamente necesarios para identificar al abonado en cuestión". En este sentido, la Comisión considera que dado que la identificación de una Administración Pública no resulta posible realizarla conforme al nombre y apellidos, habrá de interpretarse de qué modo ha de producirse su identificación para satisfacer las necesidades de los usuarios de conocer de manera debida a quien desean dirigir sus llamadas. Por ello, con el fin de garantizar la adecuada localización de la información requerida por el usuario, se concluyó que "la identificación de cada servicio del Ayuntamiento de Guadalajara y sus números de teléfonos correspondientes, debe resultar obligatoria para el prestador del servicio de guías de abonados" debiendo el operador obligado al cumplimiento de las obligaciones de servicio universal "incluirlos en la guía de abonados de dicha provincia de forma gratuita." Efectivamente, tal y como se manifiesta en el Resuelve primero del precitado Acuerdo, dicho pronunciamiento se realizó con anterioridad a la aprobación de la Orden Ministerial de 21 de diciembre de 2001, y de la Orden de 26 de marzo de 2002 (CTE/711/2002). Sin embargo, tal y como a continuación se expone, dicho desarrollo normativo confirma la interpretación realizada por esta Comisión en la Resolución de 21 de septiembre de 2000. De acuerdo con la normativa vigente, la elaboración de las Páginas Blancas, como guía telefónica en el ámbito del servicio universal, responde a la satisfacción de unas necesidades que se han considerado esenciales y que han merecido su inclusión entre los servicios considerados servicios públicos, con la finalidad de asegurar que éstos se prestan en unas condiciones determinadas que el mercado no garantiza. Por lo tanto, la determinación de cuáles han de ser estas condiciones y la delimitación que de ellas se haga en la normativa sectorial, tornan especialmente importantes. Entre los requisitos que señala la normativa especifica en la materia se encuentra la necesidad de que las guías sean impresas, tengan un carácter gratuito, estén actualizadas, y se presten con carácter unificado para todo el territorio nacional, siendo su ámbito como mínimo el ámbito provincial. Así lo disponen los artículos 37.b de la LGTel y 14 del Reglamento de servicio Universal, anteriormente mencionados. La finalidad de las guías telefónicas es la de permitir al usuario del servicio telefónico disponible al público la identificación de los números de abonado a los que deben dirigir sus comunicaciones, aspecto que ha cobrado especial relevancia dado el crecimiento que han experimentado los servicios de telecomunicaciones a partir de la liberalización de dicho mercado. De esta forma, la guía telefónica regulada en el ámbito del servicio universal deberá permitir el acceso a cada usuario, con independencia de qué operador provea el servicio telefónico, al número de teléfono de todos los abonados. Precisamente, es la finalidad de este servicio la que ha motivado la limitación de los datos que han de incluirse en la guía telefónica de forma que, con carácter general, se ha establecido en la Orden CTE/711/2002, de 26 de marzo, que los datos personales que han de incluirse en la guía son "los que sean estrictamente necesarios para identificar a un abonado concreto", tal y como se recoge el artículo 67.1 del Reglamento de servicio universal. Con ello se pretende compaginar, de un lado, la necesidad de permitir al usuario del servicio conocer el número al que ha de dirigir sus llamadas y, de otro, garantizar la debida protección de los datos personales que podrán obtenerse a través de dichas guías. En concreto, los datos que deben figurar en la guía telefónica en el ámbito del servicio universal (Disposición adicional primera de la Orden) continúan siendo, tras la nueva regulación, el nombre o razón social, el número de abonado, la dirección postal y, en su caso, el terminal específico. Por lo tanto, tal y como se pone manifiesto en la Resolución de esta Comisión de 21 de septiembre de 2000 en contestación al Ayuntamiento de Guadalajara, estos datos no son suficientes cuando el abonado se trate de una Administración pública. De ahí, la necesidad de que se recojan debidamente desglosados los distintos servicios y los números correspondientes a cada uno de ellos, con el fin de permitir la debida localización de la información solicitada por el usuario de la guía que quisiera contactar con uno de los servicios de esa Administración pública. Mediante esta previsión se garantiza, a su vez, el respeto a los principios contenidos en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. Sin perjuicio de lo regulado en el artículo 28.4 según el cual "los datos que figuren en las guías de telecomunicaciones disponibles al público se regirán por su normativa específica", han de respetarse los principios recogidos en el artículo 4 de la misma Ley, relativos a la calidad de los datos. Entre los principios establecidos se encuentra la necesidad fundamental de que "los datos de carácter personal serán exactos y puestos al día de forma que respondan con veracidad a la situación real del afectado". La especificación de los servicios a los que corresponde cada uno de los números del Ayuntamiento contribuye a garantizar debidamente la veracidad de los datos contenidos en la guía. A su vez, han de tomarse en consideración las previsiones que se contemplan en la Orden de 21 de diciembre de 2001 en relación con los datos que han de figurar en las guías. En concreto, el artículo sexto de la Orden afirma que, en relación con los datos que han de figurar y con los criterios que deben seguirse en la elaboración y actualización, en todo caso será de aplicación lo establecido mediante la precitada orden (CTE/711/2002), pero en los apartados siguientes contiene otras previsiones que resultan de especial relevancia a los efectos que interesan al presente informe. Así, el apartado tercero del artículo cuarto de la Orden de 21 de diciembre de 2001 establece la necesidad de que "cuando se trate del servicio telefónico fijo y el titular sea una entidad u organización que tenga asignado una pluralidad de números, el operador del cual dependan esos números deberá asegurarse de que figuren debidamente ordenadas, las inscripciones necesarias, para facilitar la localización de los números de los usuarios externamente más relevantes de dicha entidad u organización". Esta previsión no se refiere a los datos que han de figurar en la guía sino a la ordenación que los mismos han de respetar, lo que resulta de aplicación a la segunda de las cuestiones objeto del presente informe relativa a la necesidad de que los servicios de los Ayuntamientos aparezcan ordenados bajo el epígrafe del Ayuntamiento y no por orden alfabético de acuerdo con la inicial de los servicios. El precepto citado pretende garantizar la debida localización de los números de abonado que puedan resultar de interés a los usuarios de la guía telefónica. De ahí que se afirme que deberán facilitar la localización de los números de los abonados que puedan resultar de mayor interés para los usuarios, asegurándose que las inscripciones necesarias figuren debidamente ordenadas. Lo anterior aplica al supuesto que el presente informe analiza puesto que el Ayuntamiento, como entidad, tiene atribuidos una serie de números que corresponden a los distintos servicios que lo integran. En consecuencia, de cara a garantizar su correcta localización, resulta preciso no ya sólo que los servicios aparezcan desglosados y vinculados al número concreto que le corresponde, sino que también es necesario que las inscripciones correspondientes figuren "debidamente ordenadas", esto es, agrupadas bajo el Título Ayuntamiento, entendiendo que esta ordenación contribuirá a "facilitar la localización de los usuarios". A mayor abundamiento, ha de considerarse que gran parte de los criterios que la normativa establece con el fin de regular la elaboración de las guías tienen como finalidad, precisamente, la de contribuir a la fácil localización de los datos por parte de los usuarios que consultan las guías telefónicas. Así, junto al precepto anterior, los criterios sobre la elaboración de las guías establecidos en el artículo siete de la Orden de 21 de diciembre se establecen para asegurar la "fácil lectura", "facilitar su manejo" o "facilitar su uso". En este sentido, y en cuanto que la Orden de 21 de diciembre vincula al operador obligado a la elaboración de la guía telefónica en el ámbito del servicio universal, puede afirmarse que los datos que figuren en Páginas Blancas (como guía telefónica en el ámbito del servicio universal) deben respetar dicha ordenación, haciendo constar los números asociados a los distintos servicios agrupados bajo el título "Ayuntamiento", de forma que se haga posible la fácil localización de los datos por los usuarios de la guía telefónica. Por otra parte, tal y como se viene afirmando, el hecho de que las Páginas Blancas se elaboren en cumplimiento de una obligación de servicio universal también obliga a que las mismas se elaboren y distribuyan con carácter gratuito, gratuidad que se presenta como una característica particular de nuestro sistema, puesto que en materia de guías telefónicas el precio asequible característico de los servicios universales ser traduce en dicho carácter gratuito. Esta cuestión hay que ponerla en relación con la necesidad de que "todos los abonados tendrán derecho a figurar en las guías" (art. 37.b) LGTel), de forma que la inclusión de los datos mencionados anteriormente, esto es, los números correspondientes a los distintos servicios del Ayuntamiento, debe realizarse sin coste alguno para la entidad que desea figurar y en la forma que permita la localización de los números de abonado externamente más relevantes, puesto que así se contempla en la normativa específica en la materia. Aspecto diferente es la componente editorial que acompaña a la elaboración de toda guía telefónica, incluida la del ámbito del servicio universal. Dicha componente editorial se refiere a la posibilidad de que, cumplidas todas las exigencias recogidas en la normativa específica del servicio universal, se desee utilizar determinados medios para destacar los datos en las guías, (mediante negritas, sangrados, tamaño de la letra, etc), así como la realización de inserciones publicitarias. En este sentido, cabe señalar que el sector de las guías se sitúa en la frontera entre el mundo de las telecomunicaciones y el de la edición. Es decir, puede afirmarse que las guías se enmarcan dentro del sector de las telecomunicaciones en tanto que constituyen una vía de acceso importante a los servicios de telecomunicaciones, pero de otro lado presentan también un importante carácter meramente editorial que ha de quedar fuera de la normativa sectorial de telecomunicaciones. En este sentido, la legislación de telecomunicaciones no contiene disposiciones relativas a la forma en la que han de constar los datos, limitándose a determinar pautas mínimas que permitan a los usuarios de las guías la sencilla localización de los números de abonado que precisen. Estas pautas se establecen con motivo de la determinación de los criterios para la elaboración de la guía telefónica (artículo séptimo de la Orden de 21 de diciembre de 2001) y, en ningún caso, se refieren a la posibilidad de insertar mecanismos para destacar los datos. A su vez, la Orden de 21 de diciembre incluye entre la información que ha de figurar en las hojas iniciales de cada ejemplar de la guía (art. sexto.4), la necesidad de que figuren: "Instrucciones para contratar espacios de difusión publicitaria en la guía telefónica e información sobre el precio de dicha información", poniéndose por lo tanto de manifiesto que la publicidad que se desee insertar queda, en todo caso, a la libre contratación entre las partes. Ahora bien, tal y como ya se ha contemplado en pronunciamientos anteriores de esta Comisión, como fue la Resolución de 21 de septiembre de 2000, sobre la denuncia formulaba por el Ayuntamiento de Guadalajara, ha de considerarse que "en todo caso, cumplidas las exigencias derivadas de la prestación del servicio universal, la determinación de cómo han de figurar los datos en las mismas, afecta únicamente al aspecto editorial de dicho servicio, sujeto a la libertad contractual propia del sector, pero respetando el principio de no discriminación." De ahí, que en el caso de que se deseen utilizar distintos medios para destacar los datos en las guías, como negritas, sangrados, letras grandes, etc., éstos deban contratarse de forma independiente y con la consideración de elementos publicitarios sujetos a la libre contratación, debiendo negociarse el precio libremente entre las partes. El presente certificado se expide al amparo de lo previsto en el artículo 27.5 de la Ley 39/1992, de 26 de noviembre, y el artículo 23.2 de la Orden de 9 de abril de 1997, por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, con anterioridad a la aprobación del Acta de la Sesión correspondiente.
Vº Bº EL PRESIDENTE EL SECRETARIO
Carlos Bustelo García del Real José Giménez Cervantes |