Por el que se resuelve acerca de la:

PROPUESTA DE TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A.U. DE MODIFICACIÓN DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD DE COSTES QUE CONSISTE EN CAMBIAR LA METODOLOGÍA DE CÁLCULO DE LOS COSTES DERIVADOS DE LA INVERSIÓN EN EL ESTÁNDAR DE COSTES CORRIENTES POR EL DE ANUALIDAD FINANCIERA CONSTANTE

 

I. ANTECEDENTES DE HECHO.

Primero.- El 31 de julio de 2002, tuvo entrada en la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (en adelante, CMT) escrito de Telefónica de España, SAU (en adelante, Telefónica) al que se adjuntaban los resultados del sistema de contabilidad de costes así como los de prestación del servicio universal de telecomunicaciones para el ejercicio 2001, en formato papel y electrónico, dando así cumplimiento a la Disposición Adicional Duodécima de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones. En este escrito, Telefónica solicita a la CMT que no considere los resultados de la contabilidad de costes, ni el resultado del coste neto del servicio universal, sino que efectúe el proceso de verificación y aprobación de los resultados obtenidos aplicando el criterio de la anualidad financiera para el cálculo de los costes asociados a la inversión.

Segundo.- En efecto, este mismo día 31 de julio, tuvo entrada en la CMT, en escrito independiente del anterior, una propuesta de Telefónica de cambio de criterio en la valoración de los costes asociados a la inversión en el estándar de costes corrientes. En este escrito, se explican los motivos de la propuesta de modificación al sistema, y se adjuntan, en formato electrónico, los resultados de la contabilidad de costes que se obtendrían en caso de efectuar tal modificación del sistema. También se presenta la estimación del coste neto del servicio universal de telecomunicaciones para el 2001, de acuerdo con la nueva metodología propuesta.

Tercero.- Telefónica presentó a la CMT, el 8 de agosto de 2002, un escrito al que se adjunta, en formato electrónico, la estimación del coste neto del servicio universal para el 2001, previamente entregada en formato papel.

Cuarto.- Considerando necesario el asesoramiento de la empresa adjudicataria para la auditoría de los resultados de la contabilidad de costes de Telefónica, Analysys, la CMT procedió a ampliar el objeto del contrato correspondiente (referencia AD 84/02) en tal sentido.

Quinto.- A efectos de resolver sobre la propuesta de modificación del sistema de contabilidad de costes presentada por Telefónica, esta Comisión procedió el 11 de septiembre de 2002 a la apertura e instrucción del correspondiente expediente, AE 2002/7465.

Sexto.- El 20 de septiembre de 2002, la CMT acordó, debido a la complejidad del presente procedimiento, la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación de éste en otros dos meses adicionales, que se computarían a partir de la fecha en que hubiese concluido el plazo ordinario. Este acuerdo fue comunicado a Telefónica el 24 de septiembre de 2002.

Séptimo.- Con fecha 17 de octubre se dictó resolución por la que se rechazaba la propuesta de modificación del sistema de contabilidad de costes y se requería a Telefónica de España, SAU a que presentase una nueva propuesta de cambio metodológico del Sistema que permitiera la continuidad económica con el método tradicional.

Octavo.- El pasado 6 de junio de 2003 tuvo entrada en esta Comisión escrito de Telefónica de España, SAU que solicitaba que se considerase nuevamente el cambio de metodología de cálculo de los costes derivados de la inversión en el estándar de costes corrientes por la anualidad financiera.

Noveno.- Debido a la complejidad de la valoración de los aspectos esgrimidos por Telefónica de España, SAU, y en particular, la complejidad que implica la valoración de los criterios de eficiencia, esta Comisión decidió el 21 de julio de 2003 ampliar el plazo máximo de resolución dos meses adicionales que se computarán a partir de la fecha en que hubiese concluido el plazo ordinario.

 

II. HABILITACIÓN COMPETENCIAL.

De acuerdo con el artículo 27 de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones y con el artículo 14 del Reglamento por el que se desarrolla el Título II de esta Ley en lo relativo a la Interconexión (aprobado mediante el Real Decreto 1651/1998, de 24 de julio) (en adelante, RI), la CMT es competente para establecer los criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes al que habrán de ajustarse los operadores que tengan la condición de dominantes en el mercado, así como para comprobar que el sistema presentado por estos operadores se adapte a los criterios por ella definidos.

Asimismo, el artículo antes citado, en su punto 5, especifica que:

A continuación se procede al análisis de las modificaciones al Sistema de Contabilidad de Costes propuestas por Telefónica, a fin de resolver sobre las oportunas modificaciones del Sistema de contabilidad de costes aprobado por esta Comisión el 15 de junio de 2000, y modificado por Resolución del 26 de abril de 2001 para incorporar las modificaciones requeridas en la Resolución de 22 de febrero de 2001, por Resolución del 8 de mayo de 2002, por Resolución de 13 de junio de 2002, por Resolución de 27 de junio de 2002 y por Resolución de 17 de octubre de 2002.

 

III. ARGUMENTACIÓN DE TELEFÓNICA EN FAVOR DE LA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DEL SISTEMA DE CONTABILIDAD DE COSTES.

III.1 Descripción de la propuesta de Telefónica.

Telefónica en su escrito del pasado 6 de junio de 2003 solicita nuevamente una modificación en el sistema de contabilidad de costes consistente en cambiar el método de amortización lineal, que tradicionalmente se ha venido aplicando, por un método de amortización de anualidad constante.

Telefónica presenta nuevamente este cambio metodológico al considerar que se cumplen los requisitos especificados en la Resolución aprobada por el Consejo de esta Comisión el pasado 17 de octubre de 2002.

La razón por la que, en opinión de Telefónica, se cumplen los requisitos de la mencionada Resolución de 17 de octubre (relativos principalmente a los ajustes de eficiencia) se basa en “demostrar” que ya es una operadora eficiente y que por tanto, no precisa de ajustes de eficiencia adicionales. Para “demostrar” tal afirmación presenta la siguiente información:

Llegados a este punto, es importante señalar que la razón por la que esta Comisión requirió ajustes de eficiencia está estricta y únicamente relacionada con la pregunta: ¿qué costes tendría un operador moderno y eficiente que entrase a competir plenamente con Telefónica?. En consecuencia, no se debe olvidar que la demostración de eficiencia se ha de realizar en todo momento respecto a un operador moderno y eficiente. Sin embargo, ninguno de los argumentos expuestos por la mencionada operadora permite asegurar de forma objetiva que los costes procedentes de la anualidad reflejen los costes de un operador moderno y eficiente que entrase a competir plenamente con Telefónica.

III.2. Motivación de la propuesta de Telefónica.

Telefónica basa su propuesta de modificación del sistema en la constatación de que “los costes derivados de la inversión (amortización y coste de capital) mantienen una acusada tendencia decreciente derivada de la metodología aplicada para su cálculo y no sólo como consecuencia de mejoras de eficiencia o de productividad como podría pensarse, lo que distorsiona de manera muy significativa el coste de los servicios prestados por Telefónica de España”.

Concretamente, la Operadora manifiesta que el sistema actual de costes corrientes da lugar a unos costes (orientadores de los precios) excesivamente bajos, que además, seguirán bajando más aún en los próximos años. Por ello, Telefónica califica de “insostenible” el sistema actual, no sólo para ella, sino también para el correcto desarrollo del sector.

Telefónica afirma que el sistema de contabilidad de costes establecido por la CMT no se ha terminado de desarrollar, estando pendiente de la definición del estándar de costes incrementales (LRIC). Por ello, la CMT ha ido utilizando durante los tres últimos ejercicios el estándar de costes corrientes, como estándar transitorio, para orientar el establecimiento de los precios de interconexión.

Además, en el momento de la elaboración de los principios del sistema de contabilidad de costes, en 1999, la CMT planteó como propuesta la aplicación del criterio de la anualidad financiera. En ese momento, Telefónica rechazó el criterio porque el estándar de costes corrientes iba a regir a corto plazo, y obviaba otros costes asociados al inmovilizado como son los de desmontaje y planta desmontada no amortizada.

Telefónica recuerda que el principal objetivo atribuido al estándar de costes corrientes es el de “valorar la planta a coste de reposición para igualar su coste al que tendría otro operador que desplegara esa misma infraestructura en el momento actual”. La metodología actual utilizada para el cálculo de los costes de amortización y de capital no cumple con esta definición, al basarse en el coste de reposición y en la fecha de instalación de los elementos de inmovilizado para el cálculo de dichos costes. En este sentido, hay una parte de los elementos en servicio que no genera costes de amortización. Además, los costes de capital se distribuyen de manera decreciente en el tiempo por tener en cuenta el grado de amortización de los elementos.

Debido al alto grado, actual y progresivo, de amortización de la planta, se incorpora en los costes una parte de la planta en servicio cada vez menor, lo que equivale a suponer que los servicios parten de una configuración de red mucho menor de la realmente necesaria. En este sentido, Telefónica cuantifica esta problemática, alegando que, si bien el grado de amortización de la planta era del 21% en el 2000, asciende al 27,08% en el 2001, y alcanzará un 62% en el 2004, siendo especialmente grave la situación por elementos de activos, en concreto en la conmutación, ya que según Telefónica en el año 2004 el porcentaje de planta totalmente amortizada superaría el 90%. En definitiva, el problema, según Telefónica, radica en el hecho de que con el sistema actual de costes corrientes se obliga a valorar la planta como si fuera nueva, pero se mantiene su antigüedad a efectos de cálculo de amortizaciones.

 

IV. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA FORMULADA POR TELEFÓNICA.

IV.1. Consideraciones previas

Telefónica presentó el pasado 31 de julio los resultados de su contabilidad de costes correspondiente al ejercicio 2002 de acuerdo con tres métodos distintos:

Estos tres métodos fueron presentados el 31 de julio de 2002 para los resultados del ejercicio 2001, entonces, y por Resolución del 17 de octubre de 2002, esta Comisión rechazó el estándar de costes corrientes con anualidad en los términos en que Telefónica lo había presentado, y requirió a la mencionada operadora a que elaborase una nueva propuesta de cambio metodológico en la que además de incluir el método de anualidad, se realizarán determinados ajustes de eficiencia, tales que permitieran la continuidad económica con el modelo tradicional.

Sin embargo, Analysys ha observado que, después de haber revisado los informes de resultados correspondientes al ejercicio 2002, el manual de contabilidad, los estudios técnicos y los informes de los auditores de Telefónica, los únicos ajustes de eficiencia realizados por la mencionada operadora han sido los relativos a la propia revalorización de activos, que tradicionalmente se venían realizando, y los relativos a la exclusión de costes extraordinarios (por ejemplo, gastos de personal por ajuste de plantilla). No se ha observado que Telefónica haya realizado otro tipo de ajuste, tal como, por ejemplo, el uso de un activo moderno equivalente para el bucle convencional: conmutación y acceso o un ajuste en los costes de operación y mantenimiento de acuerdo con las nuevas tecnologías empleadas y la red empleada por un operador moderno y eficiente.

Este es hecho constatado por la propia operadora, quien en su escrito del pasado 31 de julio de 2003 explícitamente reconoce que “ha trasladado suficientes ajustes de eficiencia a sus costes (de hecho el coste de los sucesivos programas de adecuación de plantilla en el estándar de corrientes no se traslada a los servicios) por lo que cualquier ajuste adicional supondría desvirtuar de “facto” la contabilidad de costes corrientes e impedir que fuera fiel reflejo del esquema productivo”.

En este sentido, la operadora aporta únicamente información sobre los “ajustes de eficiencia” realizados como consecuencia de la exclusión de los costes extraordinarios y de la revalorización de activos.

Sin embargo, a pesar de las razones esgrimidas por Telefónica, esta Comisión entiende que bajo un modelo top-down de costes corrientes, en el caso de un operador establecido moderno y eficiente, no se debería observar ninguna caída en el valor neto de los activos siempre y cuando se realizara una reposición continua de los mismos. Ya que la disminución en el valor neto de un activo se vería compensada por la reposición de otro, de manera que el efecto global de estas variaciones fuera inapreciable, salvo para las amortizaciones no reemplazables debido a mejoras tecnológicas o de arquitectura de redes y servicios. Gráficamente, podría observarse cómo los dientes de sierra provocados por cada reposición serían despreciables frente al volumen global de los activos, dando la apariencia de que la representación gráfica del valor en libros de la suma de los activos fuera una línea recta.

Este razonamiento es el que ha llevado a Europe Economics a indicar que, en principio, el método de valoración basado en depreciación lineal es el más adecuado en modelos de contabilidad de costes top-down [1] .

El aumento progresivo de presencia de activos amortizados en la planta  de TESAU (se pasa del 21% en 2000, al 27% en 2001, 41% en 2002 y se llega al 62% en 2004), se debe al gran incremento de elementos del inmovilizado que siguen siendo utilizados a pesar de haber concluido el período de amortización previsto. Dicho alargamiento de la vida útil real de los activos tiene tres posibles explicaciones:

IV.2. Valoración de los ajustes de eficiencia propuestos por Telefónica: Comparativa con BT

Telefónica demuestra que ya es una operadora eficiente a través del estudio de la evolución de costes y de una comparativa con BT. Sin embargo, en tal comparación no especifica las siguientes cuestiones relevantes:

Por otra parte, el problema existente no parece derivarse de un método de amortización inapropiado. Hay que tener en cuenta que la contabilidad de costes corrientes de BT está, curiosamente, basada en el mismo método de amortización que Telefónica critica ahora y que en su día propuso, la amortización lineal (straight-line). Una diferencia destacable entre ambas contabilidades son los distintos periodos de vida útil para los componentes de conmutación y transmisión, mayores en el caso de BT. Esta cuestión supone que con determinadas vidas útiles más cortas de las realmente aplicadas, la contabilidad de corrientes da lugar a unos precios de interconexión por encima de costes en los años de vida útil y, si no existe reposición de activos, unos costes en los ejercicios posteriores que podrían estar por debajo de los razonables. Si a ello se une que Telefónica no reemplace en el momento del fin de su vida útil dichos componentes, extendiendo su vida útil más allá de la contabilizada, se explicaría en gran medida el efecto de las aparentes sobre-eficiencias. Esto, además, daría mayor relieve a las ineficiencias detectadas en los componentes de transporte, debiendo concluir que la contabilidad de Telefónica, a efectos de su empleo como referencia única para el cálculo de precios como los de interconexión, estaría distorsionada por los efectos combinados de vidas útiles cortas, la no contabilización de los componentes no reemplazados al finalizar las vidas útiles, y las ineficiencias detectadas.

IV.3. Valoración teórica de la metodología propuesta.

Teniendo en cuenta la información aportada por Telefónica en relación a los resultados del ejercicio 2002, esta Comisión identifica al menos cuatro alternativas posibles de cara a la determinación de los costes imputables al mencionado ejercicio:

Según este método de depreciación, Telefónica tendría que revalorizar sus activos a costes corrientes conservando el perfil de la edad de la planta en servicio. Este primer método, como venía ocurriendo tradicionalmente, supone que la planta en servicio totalmente amortizada no contribuye a la cuota anual de amortización del ejercicio 2002.

En este método la revalorización de los activos sería a costes corrientes, teniendo en cuenta que la amortización y los costes de capital se determinarían en base a una anualidad sobre el valor bruto de todos los activos en servicio. En consecuencia, este método supone que toda la planta en servicio (incluida aquella que estuviera totalmente amortizada) contribuiría a los costes anuales de amortización y de capital durante el ejercicio correspondiente. Sin embargo, este método, tal y como lo ha presentado Telefónica, no respondería objetivamente a los costes en que incurriría un operador moderno y eficiente desde el punto de vista de estimar los efectos de cambios en la topología de red o los correspondientes costes de operación y mantenimiento.

Bajo este tercer escenario, se habrían de realizar ajustes adicionales sobre la metodología propuesta por Telefónica para estimar cual sería el coste en que incurriría un operador entrante si quisiera replicar los servicios del incumbente con la misma cobertura, con tecnología moderna y producción acorde con dichas tecnologías. Este tercer método permitiría un control más apropiado de los precios mayoristas, pero al no estar actualmente disponible no podría ser objeto de revisión ni validación. Es decir, su implementación daría lugar a retrasos en el proceso de auditoría de la contabilidad de costes de Telefónica correspondiente al ejercicio 2002.

Este método permitiría la conciliación de los resultados que se obtendrían bajo un sistema costes corrientes-LRIC (bottom up) de acuerdo con la definición de operador moderno y eficiente. Fruto de esta conciliación se podría definir un price cap de interconexión para prever los costes durante un periodo plurianual, estableciendo un ajuste medio en la cesta de precios de los servicios prestados a otros operadores.

La introducción de un price cap de interconexión formalizaría la relación entre la contabilidad de costes y los modelos bottom up, al tiempo que permitiría estar en línea con metodologías probadas en otros países y consideradas como mejor práctica. Sin embargo, la definición del price cap de interconexión, la composición de la cesta y los parámetros de dicho modelo precisaría de un estudio exhaustivo.

En resumen, y teniendo en cuenta la restricción temporal, la alternativa a, método de depreciación lineal, parece la más adecuada ya que el resto no están disponibles actualmente y habría que desarrollarlas con el consiguiente retraso en la revisión y validación de los resultados correspondientes al ejercicio 2002.

IV.4. Análisis del impacto en los resultados del Sistema de Contabilidad de Costes.

El criterio contable de continuidad económica requiere que toda modificación significativa en el sistema de contabilidad de costes se realice teniendo en cuenta la repercusión que dicha modificación tendría sobre los resultados de un mismo ejercicio económico. Es por esto por lo que Telefónica ha presentado los resultados de su contabilidad de costes correspondientes al ejercicio 2002 según el método de depreciación lineal y de anualidad constante. De dichos resultados se derivan los siguientes impactos:

En su Resolución de 3 de julio de 2003, la CMT reconoció un CNSU de 181,9 Millones de Euros para el año 2001. A la luz de los resultados aportados por Telefónica para el año 2002, revisados conforme a la metodología de cálculo de CNSU aprobada por la CMT en su Resolución de 31 de enero de 2002, resultaría que este coste sería inferior bajo el sistema actual de depreciación respecto del Coste Neto del ejercicio 2001. Sin embargo, con el método de depreciación de anualidad financiera tal y como ha sido propuesto por Telefónica, dicho CNSU durante el ejercicio 2002 habría sido un 406,8% superior al obtenido aplicando el método tradicional de depreciación lineal.

El coste medio por minuto de interconexión, con el método preestablecido baja, en un solo año, un 30,8% mientras que con el método propuesto de anualidad la reducción del coste medio por minuto sería del 2,8% respecto de los valores aprobados por CMT y especificados en la OIR vigente, lo que da lugar a unas diferencias en los costes medios de interconexión entre uno y otro criterio de depreciación del 40,4%.

Como muestra el cuadro siguiente, con el cambio de sistema se produciría un incremento del total de “costes corrientes” de los servicios sometidos a regulación en el año 2002 de un 20,5%. Destacan los incrementos, mayores que la media, de los costes de los servicios de acceso y alquiler de circuitos, respectivamente, de un 28,8% y un 31,6%.

Único.-  Rechazar la modificación de la Contabilidad de Costes del año 2002, en los términos que han sido presentados por Telefónica de España, Sociedad Anónima Unipersonal.

El presente certificado se expide al amparo de lo previsto en el artículo 27.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el Artículo 23.2 de la Orden de 9 de abril de 1997, por la que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, con anterioridad a la aprobación del Acta de la sesión correspondiente.

Asimismo, se pone de manifiesto que contra la resolución a la que se refiere el presente certificado, que pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse, con carácter potestativo, recurso de reposición ante esta Comisión en el plazo de un mes desde el día siguiente al de su notificación o, directamente, recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a su notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.ocho de la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, la Disposición adicional cuarta, apartado 5, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y el artículo 116 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y sin perjuicio de lo previsto en el número 2 del artículo 58 de la misma Ley.

[1]   “Guidelines for the Top-Down cost analysis”. Informe realizado por Europe Economics para el regulador danés, de fecha 6 de abril de 2001.